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摘 要：文章通過整理澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的管理框架，以及系統(tǒng)分析澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的特點和保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)驗，總結(jié)出澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)，以指導(dǎo)中國的保護(hù)區(qū)體系建設(shè)。
關(guān)鍵詞：澳大利亞；保護(hù)區(qū)；管理框架；管理經(jīng)驗
自然資源保護(hù)觀念始于19 世紀(jì)，1872 年美國聯(lián)邦政府通過黃石法案成立世界上第一座國家公園——黃石公園，代表現(xiàn)代保護(hù)區(qū)運動的發(fā)軔。經(jīng)過100 多年的發(fā)展，各種形式的保護(hù)區(qū)國家公園、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化遺跡等，不僅提供人類賴以生存的自然產(chǎn)品和服務(wù)，而且具有極大的科學(xué)、教育、文化、娛樂和精神價值[1]。目前世界上有超過十萬個保護(hù)區(qū)，覆蓋接近12%左右的地球表面[2]。
澳大利亞由于其特殊的地理位置和歷史原因，是世界生物多樣性最豐富的國家之一。作為《生物多樣性公約》的簽約國，積極參與生物多樣性保護(hù)的實踐，在保護(hù)區(qū)的建立和管理上歷史悠久，在世界自然保護(hù)運動過程當(dāng)中具有舉足輕重的龍頭作用，對世界各地的保護(hù)區(qū)建立和管理產(chǎn)生了巨大的影響[3]。那么澳大利亞保護(hù)區(qū)體系到底是一個什么樣的體系？它能取得這么好的成效，又是什么原因呢？中國又能從澳大利亞的經(jīng)驗當(dāng)中借鑒到什么呢？帶著這些疑問，提出了本課題的研究。
1 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的管理框架
1.1 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的建立
十九世紀(jì)后半葉，澳大利亞的保護(hù)區(qū)運動就逐漸展開。1866年，新南威爾士的杰羅蘭洞穴（Jenolan Caves）宣布作為一個水源保護(hù)區(qū)，這是澳大利亞第一個真正意義的自然保護(hù)區(qū)。1879年政府在悉尼宣布了澳大利亞的第一個也是世界第二個國家公園皇家國家公園[4]。這種跟隨西方荒野地模式建立的國家公園在澳大利亞逐漸盛行，主要用于公眾休閑和游憩。最近幾十年，這些觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，澳大利亞保護(hù)區(qū)開始更多的關(guān)注環(huán)境保護(hù)和生物多樣性的保護(hù)。
1996年，聯(lián)邦政府聯(lián)合各州、領(lǐng)地政府，在自然遺產(chǎn)基金資助下，開始執(zhí)行國家保護(hù)區(qū)體系計劃，最終要建立一個全面的、合適的和有代表性的國家保護(hù)區(qū)體系。根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫提供的資料顯示，2004年澳大利亞的陸地保護(hù)區(qū)(圖1)面積占國土面積的10.52％[5]。
1.2 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系管理機構(gòu)
根據(jù)澳大利亞聯(lián)邦憲法，聯(lián)邦政府對各州、領(lǐng)地土地并無直接管轄權(quán)，只負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理。對外代表國家保護(hù)區(qū)體系，對澳大利亞的領(lǐng)海、六個海外領(lǐng)地以及位于新南威爾士州的杰維斯灣（Jervis Bay）領(lǐng)地?fù)碛兄苯庸茌牂?quán)，并參與諾福克島（Norfolk Island）、首領(lǐng)地（Australia Capital Territory）和北領(lǐng)地(Northern Territory)某些事務(wù)的管理。其它六個州和兩個領(lǐng)地都是自行管理土地，擁有獨立的保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)，從而形成六個州、兩個自治領(lǐng)地和一個聯(lián)邦體系。除了官方的管理機構(gòu)以外，保護(hù)區(qū)還存在其它的非政府組織和私人組織等私人因素參與管理，并且這些私人因素在澳大利亞保護(hù)區(qū)管理當(dāng)中的作用越來越重要。澳大利亞保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)，見圖2。
1.3 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系管理類別
自1990年代中期，世界自然保護(hù)聯(lián)盟發(fā)行了修訂的保護(hù)區(qū)管理指導(dǎo)原則以后，澳大利亞聯(lián)邦政府就聯(lián)合州、領(lǐng)地政府，著手在澳大利亞發(fā)展一個通過國家途徑來實現(xiàn)世界自然保護(hù)聯(lián)盟的這個分類體系。為了幫助國家對保護(hù)區(qū)的統(tǒng)計和追蹤國家保護(hù)區(qū)體系的發(fā)展，1994年，州、領(lǐng)地的公園管理部門和國家的環(huán)境水資源部一致同意采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟對保護(hù)區(qū)的定義，并且采用世界自然保護(hù)聯(lián)盟以管理目的對保護(hù)區(qū)加以分類的分類體系。根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫顯示，目前澳大利亞陸地共有50多個保護(hù)區(qū)管理類別[6]。
2 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的特點
2.1 多層次的管理機構(gòu)
目前，在保護(hù)區(qū)管理方面，聯(lián)邦政府與各州、領(lǐng)地政府均設(shè)有保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)。澳大利亞環(huán)境水資源部下的公園局是聯(lián)邦政府設(shè)立的國家級保護(hù)區(qū)主管機構(gòu)，該機構(gòu)分為南部和北部兩個公園局，并由國家公園署負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理工作。各州、領(lǐng)地政府成立相關(guān)的保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)管理本地的保護(hù)區(qū)，通常設(shè)有協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)制定自然保護(hù)政策與提供環(huán)境咨詢服務(wù)，各部門則根據(jù)聯(lián)邦及州法律規(guī)定范圍參與建立和管理保護(hù)區(qū)的工作。近些年，一些非政府組織和私人組織等私人因素也積極加入到保護(hù)區(qū)的管理中，紛紛建立私人保護(hù)區(qū)，比如澳大利亞野生動植物保護(hù)委員會、澳大利亞矮樹叢遺產(chǎn)基金會、自然基金會等，為實現(xiàn)國家保護(hù)區(qū)體系的目標(biāo)作出了重要貢獻(xiàn)。
2.2 多類型的保護(hù)實體
根據(jù)澳大利亞保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)管理中心的數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞的保護(hù)區(qū)類型豐富，一共有50多種認(rèn)定的保護(hù)區(qū)類型。有些是州、領(lǐng)地政府部門主管的保護(hù)區(qū)，有些是私人因素管理的保護(hù)區(qū)，還有是原住民自己主管的保護(hù)區(qū)。如此豐富的保護(hù)區(qū)類別，體現(xiàn)了澳大利亞的生物多樣性特征，也反映了管理目標(biāo)的多樣性。有些保護(hù)區(qū)建立在城市里面，主要用于城市居民的游憩和休閑。有些偏遠(yuǎn)的保護(hù)區(qū)主要是為了保護(hù)野生生物物種，并且禁止游客進(jìn)入。還有些公園主要是用來發(fā)展旅游度假，或者為城市居民提供水源地。[7]
2.3 多樣化的管理模式
通過政府、原住民和私人因素的共同合作，澳大利亞在保護(hù)區(qū)的管理實踐中取得了重大成就。從土地所有權(quán)的性質(zhì)劃分，目前澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理主要采取了三種管理模式：公共保護(hù)區(qū)（Public Protected Area）、本土保護(hù)區(qū)(Indigenous Protected Area)、私人保護(hù)區(qū)(Private Protected Area)。公共保護(hù)區(qū)主要指政府具有土地所有權(quán)的保護(hù)區(qū)，由于有政府的全力支持，這類保護(hù)區(qū)的管理在人力和資金上面都能得到長期、有效的保障，從而也確保了這類保護(hù)區(qū)的長期有效管理。本土保護(hù)區(qū)則是指原住民通過與政府的協(xié)議，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，在原住民自己的土地上建立的保護(hù)區(qū)。為了實現(xiàn)國家保護(hù)區(qū)體系計劃的目標(biāo)，保護(hù)澳大利亞大陸完整的生物多樣性，政府通過與私人的協(xié)議，為私人提供幫助，包括建立的部分資金和保護(hù)區(qū)管理計劃的制定，幫助、鼓勵建立私人保護(hù)區(qū)。實踐證明，針對保護(hù)區(qū)的具體情況采取的這些管理模式，能使得各類保護(hù)區(qū)得到有效管理，促進(jìn)澳大利亞國家保護(hù)區(qū)體系計劃的發(fā)展。
3 澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理經(jīng)驗
3.1 政府分級主管
澳大利亞保護(hù)區(qū)的管理從聯(lián)邦政府到州、領(lǐng)地政府分別由相關(guān)部門分級主管，層次分明。聯(lián)邦政府的保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)公園局，主要負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)管理，代表國家的保護(hù)區(qū)，并負(fù)責(zé)國家保護(hù)區(qū)體系的運作。在部分保護(hù)區(qū)內(nèi)與當(dāng)?shù)氐脑∶駡F體實行共同管理，并在共同管理的國家公園設(shè)置國家公園管理委員會，負(fù)責(zé)該國家公園的管理等事務(wù)，比如卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔&＃8226;丘塔國家公園等。各州、領(lǐng)地政府的保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)獨立負(fù)責(zé)本地區(qū)的保護(hù)區(qū)管理，然后根據(jù)區(qū)域劃分，在機構(gòu)下面設(shè)置分支機構(gòu)，分別處理保護(hù)區(qū)管理的日常事務(wù)。聯(lián)邦政府和各州、領(lǐng)地政府的管理部門是一種平行關(guān)系，但是只有聯(lián)邦政府的管理部門才能代表國家的管理部門。
3.2 管理法制化
1863年，塔斯馬尼亞州就頒布了《荒地法》，隨后又頒布了《皇家土地法》，對無人經(jīng)營的土地實行保護(hù)。除了聯(lián)邦議會為國家最高立法機構(gòu)外，各州、領(lǐng)地都有自己的立法機構(gòu)。聯(lián)邦政府根據(jù)《1999環(huán)境保護(hù)與生物多樣性保護(hù)法》管理國家層次的保護(hù)區(qū)，各州、領(lǐng)地政府的與土地有關(guān)的法律體系，使得保護(hù)區(qū)的建立與管理都有法可依，各種保護(hù)區(qū)政策都能在法律保障的前提下順利開展，最終促進(jìn)了澳大利亞保護(hù)區(qū)的發(fā)展。
3.3 私人因素參與管理
歷史上，在澳大利亞，通過建立保護(hù)區(qū)保護(hù)自然都是政府的職責(zé)。但是在具體的公園管理實踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，如果要有效的管理公園，私人因素的參與必不可少。他們能提供日常的管理幫助，提供旅游產(chǎn)品。尤其是私人因素能提供必需的設(shè)備，控制和管理游客入口，解釋資源的價值和重要性，從而能提高大眾的環(huán)境保護(hù)意識[8]。在認(rèn)識到私人因素對于保護(hù)區(qū)管理的重要性后，政府為達(dá)到國家保護(hù)區(qū)體系計劃的目標(biāo)，通過各種有效途徑，比如租賃協(xié)議或者租約，鼓勵更多的非政府組織和私人組織等私人因素參與到國家保護(hù)區(qū)體系的建立和管理。彌補了傳統(tǒng)保護(hù)區(qū)的不足，擴展保護(hù)區(qū)體系的保護(hù)范圍，能更好的保護(hù)國土區(qū)域完整的生物多樣性。
3.4 共同管理
澳大利亞是最早實施保護(hù)區(qū)共同管理模式的國家，開創(chuàng)了保護(hù)區(qū)新的管理模式。在1970至1980年代，澳大利亞就已經(jīng)重新認(rèn)識到原住民對具有重要保護(hù)價值的保護(hù)區(qū)管理的重要性。從那個時候起，政府就已經(jīng)通過合作協(xié)議與原住民共同管理保護(hù)區(qū)[9]。自1979年以來，先后有卡卡杜國家公園、烏魯魯－卡塔&＃8226;丘塔國家公園、杰維斯灣國家公園、古雷希國家公園、瓦塔卡國家公園、尼特密盧科國家公園等實行共同管理。這種共同管理模式是指原住民和澳大利亞公園局一起工作，決定公園的管理應(yīng)該怎樣操作，制定公園的管理計劃，代表傳統(tǒng)所有者和其它利益相關(guān)者的共同利益。共同管理的國家公園大部分都屬于原住民土地，公園的建立是為了保護(hù)它們的自然和文化價值，使原住民的傳統(tǒng)權(quán)力得到認(rèn)可。決策制定的時候需要充分考慮原住民的利益，確保土地的可持續(xù)發(fā)展。
3.5 本土保護(hù)區(qū)
本土保護(hù)區(qū)作為澳大利亞保護(hù)區(qū)管理的一種創(chuàng)新模式，是原住民通過自愿協(xié)議建立起來的保護(hù)區(qū)，具有原始的決策權(quán)力[10]。它為國際保護(hù)區(qū)的建立和發(fā)展提出了新的管理模式，影響深遠(yuǎn)[11]。本土保護(hù)區(qū)，即當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的原住民通過自愿協(xié)議，宣布根據(jù)他們自己的意圖，用來保護(hù)生物多樣性和文化價值的保護(hù)地區(qū)。在現(xiàn)有的國家保護(hù)區(qū)體系里面，許多風(fēng)景和生態(tài)系統(tǒng)類型，只能在本土保護(hù)區(qū)的土地上找到。本土保護(hù)區(qū)計劃雖然歷史短暫，實施以來已經(jīng)取得很大的成績。從1997年在南澳建立第一個本土保護(hù)區(qū)南塔瓦米那，到目前已經(jīng)宣布建立的本土保護(hù)區(qū)已達(dá)23個，并且還有很多本土保護(hù)區(qū)正在準(zhǔn)備建立。目前，已經(jīng)宣布的本土保護(hù)區(qū)就占了整個國家保護(hù)區(qū)體系土地總面積的18％（圖3。
從上面的分析當(dāng)中，可以看到，澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理水平在世界上處于領(lǐng)先地位，尤其是共同管理模式和本土保護(hù)區(qū)模式，在國際上起到了先鋒作用。尤其是一些創(chuàng)新的保護(hù)區(qū)管理模式，更是改變了早期國際保護(hù)區(qū)管理的荒野地傳統(tǒng)模式，引導(dǎo)了國際保護(hù)區(qū)管理的發(fā)展潮流，開創(chuàng)了共同管理的保護(hù)區(qū)管理模式和本土保護(hù)區(qū)模式。
4 澳大利亞保護(hù)區(qū)體系的貢獻(xiàn)與借鑒
4.1 澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)
澳大利亞保護(hù)區(qū)的歷史悠久，體系完善，在管理實踐上更是根據(jù)國際發(fā)展趨勢不斷總結(jié)、創(chuàng)新，走在國際前沿，取得了舉世矚目的重要成就。綜合起來，澳大利亞對國際保護(hù)區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
完善的法律體系 澳大利亞作為第一個為保護(hù)區(qū)立法的國家，擁有完善的針對土地、生物和環(huán)境的法律體系，這些法律體系的建立保障了保護(hù)區(qū)的合法利益。同時針對原住民的自身權(quán)力保護(hù)頒布的許多法律賦予了原住民合法的土地所有權(quán)，完全尊重原住民的自身權(quán)力，確保了原住民獲取土地和參與保護(hù)區(qū)管理的法律地位，為保護(hù)區(qū)的共同管理模式和本土保護(hù)區(qū)的建立奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。
共同管理 共同管理機制體現(xiàn)了對原住民權(quán)力的尊重，改變了西方傳統(tǒng)的荒野地保護(hù)模式，開創(chuàng)了國際上與原住民共同管理保護(hù)區(qū)的先例。這種管理模式的建立，不僅有效的保護(hù)了管理土地的自然價值，而且有利于保護(hù)區(qū)內(nèi)原住民的文化價值得到可持續(xù)的發(fā)展。
本土保護(hù)區(qū) 本土保護(hù)區(qū)是在原住民的自愿協(xié)議基礎(chǔ)上，政府協(xié)助原住民制定保護(hù)區(qū)的管理計劃，并由原住民自己宣布建立和管理的保護(hù)區(qū)。本土保護(hù)區(qū)是澳大利亞特有的保護(hù)區(qū)模式，開辟了保護(hù)區(qū)新的管理模式，體現(xiàn)了對原住民權(quán)力的完全尊重，有利于完整的保護(hù)國家的生物多樣性和自然文化價值，同時能減輕政府對保護(hù)區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，對國際保護(hù)區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。
國家保護(hù)區(qū)體系計劃 為了順應(yīng)世界自然保護(hù)運動的發(fā)展趨勢通過建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，達(dá)到保護(hù)生物多樣性的完整性目標(biāo)。在聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)以及各州、領(lǐng)地政府共同參與下，澳大利亞政府根據(jù)本國的具體情況，及時的調(diào)整了本國的保護(hù)區(qū)類別，并與世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)區(qū)類別體系對應(yīng)，在自然遺產(chǎn)基金的幫助下，建立了自己的國家保護(hù)區(qū)體系計劃，旨在為建立一個全面的、合適的和有代表性的國家保護(hù)區(qū)體系而努力。
4.2 借鑒澳大利亞的經(jīng)驗，發(fā)展中國的保護(hù)區(qū)體系
澳大利亞在保護(hù)區(qū)建立和管理方面有著成功的經(jīng)驗，所以無論從宏觀層面的保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，還是從中觀層面的管理政策以及微觀層面的操作實施，澳大利亞的保護(hù)區(qū)管理都值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。因此，借鑒澳大利亞保護(hù)區(qū)管理的先進(jìn)經(jīng)驗，建議可以采取下列措施指導(dǎo)中國的保護(hù)區(qū)體系建設(shè)。
建立全面的保護(hù)區(qū)法制框架 建議建立新的立法框架。在此框架上，可以設(shè)計更加詳細(xì)的法律法規(guī)，適時的對舊的法律或者管理條例進(jìn)行更新設(shè)計，使保護(hù)區(qū)的建立和管理都有法可依，同時又能適應(yīng)發(fā)展趨勢。保護(hù)區(qū)的分類應(yīng)該以世界自然保護(hù)聯(lián)盟規(guī)定的、國際認(rèn)可的保護(hù)區(qū)分類體系來進(jìn)行。這樣，管理目標(biāo)可以根據(jù)與其認(rèn)定的管理類別相適應(yīng)，有利于與國際同盟進(jìn)行經(jīng)驗交流，促進(jìn)保護(hù)區(qū)的有效管理。
公眾參與管理 長期以來，中國的保護(hù)區(qū)管理只作為當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)管理部門的工作，公眾是被排斥在外的。由于當(dāng)?shù)鼐用裥枰苯踊蜷g接利用保護(hù)區(qū)資源，保護(hù)區(qū)管理者與當(dāng)?shù)鼐用駱?gòu)成一種對立關(guān)系，這對保護(hù)區(qū)管理非常不利。在中國，公眾參與應(yīng)從鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c保護(hù)區(qū)管理為起點，逐步發(fā)展成全國性的公眾參與機制。
鼓勵私人因素參與管理 澳大利亞的私人因素參與保護(hù)區(qū)的管理就有效的彌補了這種困難，既能減輕政府的財政壓力，又能促進(jìn)國家保護(hù)區(qū)體系的發(fā)展。中國目前的經(jīng)濟能力不能為保護(hù)區(qū)提供更多的資金幫助，因此私人因素的加入，就顯得尤為重要。在進(jìn)行管理過程當(dāng)中，政府可以采取一些有效途徑，比如通過與私人組織簽訂租約、租賃協(xié)議等，與私人因素合作，確保保護(hù)區(qū)管理成果有利于保護(hù)區(qū)的自然和文化價值得到完整的保護(hù)。
設(shè)計新的保護(hù)區(qū)體系方法 中國需要建立一個考慮到整體地理情況的保護(hù)區(qū)體系。這樣，一系列的保護(hù)區(qū)類別就可以根據(jù)不同的需要來確定，包括能夠保護(hù)重要的生態(tài)連接的戰(zhàn)略走廊，邊界變化以及分區(qū)，有利于中國保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成，保護(hù)完整的生物多樣性體系。至于在保護(hù)區(qū)的管理機構(gòu)上面，中國同時還需要在政府機構(gòu)之間形成一種“聯(lián)盟”，從而確保保護(hù)區(qū)和其它土地的使用和發(fā)展規(guī)劃之間，尤其是和相關(guān)部門之間的整合，形成政府主管、層次分明的管理機構(gòu)。
澳大利亞保護(hù)區(qū)成功的管理模式在法律基礎(chǔ)、管理體系及政策實施方面都體現(xiàn)了對自然資源和原住民權(quán)力保護(hù)的重視，其多年實踐也證明：管理體系的建立、法律政策的完善、公眾的積極參與、科研與資金投入是保護(hù)區(qū)管理成功與否的關(guān)鍵因素。澳大利亞保護(hù)區(qū)成功的管理經(jīng)驗對中國開展保護(hù)區(qū)管理實踐具有重要的啟示意義。
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建筑師張永和
