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郊野公園發(fā)展的模式與策略選擇
近年來以政府為主導(dǎo)的香港郊野公園的概念和模式在許多城市被引進。郊野公園作為城市邊緣區(qū)開放空間的一部分，對保護自然風景資源和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，為城鄉(xiāng)居民提供郊野游憩，遏制城市無序蔓延，改善城市空間可持續(xù)發(fā)展的形態(tài)格局等目標和使命有著重要的意義。在城市邊緣區(qū)或遠近郊區(qū)及鄉(xiāng)村，基于山林水體等優(yōu)越的風景資源，規(guī)劃建設(shè)郊野公園，使其成為服務(wù)于城市和鄉(xiāng)村的永久性公共開放空間。通過這種土地使用控制的方式先期將優(yōu)質(zhì)的公共自然風景資源保護起來的思路和做法，有利于避集體或個體的“圈地”“租地”活動對公共開放空間和綠地資源的侵蝕，滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的對開放游憩空間的需求。本文擬從開放空間和公共風景資源保護的角度，立足于城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的需求，正確處理好公共事業(yè)與農(nóng)林等集體產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提出郊野公園的發(fā)展模式和策略選擇，包括基本概念、土地獲得、選址和劃定、規(guī)劃控制和管理、政策引導(dǎo)等方面，以充分發(fā)揮郊野公園連接城市與郊區(qū)一體化發(fā)展的作用，實現(xiàn)其有助于城市空間良性發(fā)展的多重功能和目標。 郊野公園設(shè)置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發(fā)建設(shè)的 1郊野公園的概念和實踐 1.1郊野公園的概念 內(nèi)地郊野公園的概念和模式主要來自香港。在香港的“郊野公園”背后閃耀著英國城市規(guī)劃家P.艾伯克隆比(P.Abercrombie)的思想，也包含了美國國家公園在人類活動影響背景下對自然資源優(yōu)先保護的理念。國內(nèi)對郊野公園在概念和范疇的理解上存在著一定差異：狹義的郊野公園通常指在位于城市邊緣地帶的遠近郊區(qū)，具有山體、水體、林地、濕地等良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然風景資源的地方劃定的區(qū)域，經(jīng)過規(guī)劃和建設(shè)實施，可為人們提供郊外休閑、游憩、自然科普教育等活動的公共性開放空間。廣義的郊野公園包括城市外圍的綠化圈層、綠帶、傳統(tǒng)農(nóng)田、郊野森林等[1]。目前，對郊野公園尚無權(quán)威的公認的確切定義。從總體上看，大多認為郊野公園具有以下特征： 1)位于城市邊緣的遠近郊區(qū)、具有較好的自然風景資源的區(qū)域，包括山林坡地、河湖水岸、沼澤濕地和良好的林地植被等。 2)保留較好的自然生境狀態(tài)，人為干擾程度低，具有多樣性的生物物種資源，可發(fā)揮積極的生態(tài)運行機制和作用。 3)具有較好的可達性和基礎(chǔ)設(shè)施，可滿足城市居民游憩、休閑、運動、遠足等活動，接觸和欣賞自然，并可進行自然知識普及教育。郊野公園設(shè)置的功能目標包括：保護公共風景資源免受開發(fā)建設(shè)的侵蝕，為城郊居民提供游憩休閑環(huán)境，阻止城市建成區(qū)無序蔓延，維護城市生態(tài)環(huán)境的良性運行，完善城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等。郊野公園與城市公園不同，更多地強調(diào)自然風景資源保護；與自然保護區(qū)也不同，在保護資源的同時，還強調(diào)公共性和開放性。
總之，郊野公園兼具資源保護和合理利用的特征，是一種特殊類型的綠色開放空間。同時，郊野公園不只是一種規(guī)劃概念，而是進入了控制性用地規(guī)劃的層面，屬于綠線劃定范圍內(nèi)的以建設(shè)實施為目標的公共綠地，是城市開放空間和綠地系統(tǒng)的組成類型之一。 1.2郊野公園的實踐 郊野公園在近代的早期實踐可見于美國城市近郊的公園、墓園和游憩地，英國鄉(xiāng)野的鄉(xiāng)村公園（countrysidepark）等。我國在1980年以后實施的風景區(qū)和森林公園等，在鄰近城市邊緣地帶的區(qū)位也具有類似的特征。1971年港英當局提出了第一個郊野公園發(fā)展五年計劃（1972—1977年），并于次年獲得立法通過。1976年以立法形式頒布了《郊野公園條例》①。從1977年始，20余年間劃定實施了23個郊野公園和15個特別保護區(qū)，占地40000多hm2，覆蓋全港土地的40％以上。2000年以來，內(nèi)地一些城市借鑒香港郊野公園的模式，從城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境維護的需求出發(fā)，在城市邊緣地帶規(guī)劃和建設(shè)了一批郊野公園： 深圳從2003年開始，按照《深圳市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2004—2020）》，在全市劃定森林、郊野公園的建設(shè)控制區(qū)，啟動了21個郊野公園的規(guī)劃建設(shè)，已建和在建的近10個。北京在新一輪總體規(guī)劃（2004—2020年）的北京市域綠地結(jié)構(gòu)中，提出建立四大郊野公園作為國家公園，分別位于北京城歷史軸和發(fā)展軸的頂端，與楔形綠地構(gòu)成圍繞中心城區(qū)外緣的郊野公園環(huán)，用于抑制中心城市以“同心圓”模式蔓延，從結(jié)構(gòu)上將北京的綠地系統(tǒng)聯(lián)成一個整體，優(yōu)化城市綠地生態(tài)功能[2](圖1)。在2007年的《南京市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃》中，郊野公園是重要的內(nèi)容之一。目的是為了在城市快速擴張過程中，更好地保護近郊地區(qū)的生態(tài)景觀資源，有效引導(dǎo)郊野公園和綠色產(chǎn)業(yè)的開發(fā)。規(guī)劃根據(jù)當?shù)氐馁Y源特點進行了郊野公園的選址與分類布局，同時還劃定了郊野公園的綠化控制線，提出了郊野公園的建設(shè)原則(圖2)。此外，成都、廣州、上海、東莞等大中城市也先后規(guī)劃建設(shè)了一批郊野公園。在當前城市空間急劇擴張的背景下，在邊緣區(qū)不斷受到各種經(jīng)濟活動影響下，郊野公園的出現(xiàn)和迅速增長值得予以關(guān)注。 1.3郊野公園發(fā)展的背景 通過設(shè)置國家公園來保護公共風景資源的做法最早來自美國，1872年美國創(chuàng)建了第一個國家公園——黃石公園，旨在保護自然美景免遭人類活動的侵害。自1916年創(chuàng)立國家公園系統(tǒng)以來，已建有368個保護區(qū)單位，覆蓋面積達3300萬hm2[3]。香港郊野公園是隨著香港20世紀60年代經(jīng)濟騰飛，新市鎮(zhèn)的急劇擴張而出現(xiàn)的，最初是為了保護當?shù)刈匀画h(huán)境并向市民提供郊野游樂和教育場所設(shè)施。到20世紀90年代，進一步強調(diào)整體的郊野資源保護，促進自然保育，大大擴展了郊野公園的規(guī)模和范圍。因此香港在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，仍舊保留和擁有繁多的野生生物物種和高度的生物多樣性。郊野公園與新市鎮(zhèn)在發(fā)展時機、土地利用、功能發(fā)揮幾方面互相呼應(yīng)、制約和補充，起到了遏制城市盲目擴展的勢頭，實現(xiàn)了土地發(fā)展需求與自然環(huán)境保護之間的合理平衡[4]。在我國當前快速發(fā)展的城市化進程中，城市空間呈外拓式擴張和蔓延，城市邊緣區(qū)的土地不斷轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。市場經(jīng)濟的逐利行為導(dǎo)致了對附著于土地的自然風景資源的占有和私有化，和不適當?shù)拈_發(fā)造成對“圈地”邊緣區(qū)公共風景資源和綠地的劫掠和破壞。綠帶、綠圈等紙上的規(guī)劃畢竟抵抗不過市場經(jīng)濟自主發(fā)展強大的內(nèi)驅(qū)力。在這種背景下，通過設(shè)立郊野公園制度，將城市邊緣區(qū)內(nèi)具有較強生態(tài)作用和結(jié)構(gòu)性意義的開放空間和生態(tài)、美學、人文、游憩等價值較高的自然風景資源，在經(jīng)濟開發(fā)活動發(fā)生之前，給予預(yù)先保護，實行實質(zhì)性的用地控制是城市發(fā)展的一種明智的策略選擇。這也是郊野公園發(fā)展最重要的功能目標之一。 2郊野公園的發(fā)展模式與策略 香港的郊野公園發(fā)展是與其城市人口、地理、資源、土地等現(xiàn)狀，包括法規(guī)制度和城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標緊密相關(guān)的。我們主張的郊野公園的發(fā)展也是以資源保護和適度利用為宗旨的，但由于制度和地方的差異，郊野公園發(fā)展有著不同的模式，體現(xiàn)在土地獲得、選址與規(guī)劃等一系列的發(fā)展策略上。 2.1郊野公園的土地獲得 以政府為主導(dǎo)的郊野公園的開發(fā)影響到郊區(qū)土地利用模式的轉(zhuǎn)變，土地獲得將是郊野公園發(fā)展的先決條件。在城市遠近郊區(qū)，通常土地利用模式多樣，權(quán)屬復(fù)雜。除部分企事業(yè)、居住區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等已建設(shè)用地外，大部分屬農(nóng)用地，包括耕地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面和山林陡坡、低洼濕地、空棄曠地等。在城鄉(xiāng)規(guī)劃所覆蓋的市域規(guī)劃范圍內(nèi)，應(yīng)在國家基本農(nóng)田保護制度下，實行農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先、自然資源保護用地優(yōu)先；在此基礎(chǔ)上考慮未來發(fā)展建設(shè)的儲備用地，包括區(qū)域交通、工礦、倉儲用地等其他用地等。在我國現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，郊野公園的土地獲得方式主要是通過劃撥和征用：1)申請劃撥未利用的國有荒山野嶺、荒灘溪澗、閑置荒地等①；2)以公共利益的名義，征用國家所有制土地和集體所有制的農(nóng)用地，包括山林、水體等，但應(yīng)給予相應(yīng)的補償。郊野公園屬國家所有，劃撥或征用土地應(yīng)成為主要方式。然而，在市場經(jīng)濟條件下，無論是國有土地還是集體土地，都趨向于追求更好的經(jīng)濟回報。土地日益高漲的市場價值將使政府公共財政負擔郊野公園建設(shè)的成本不斷上升，從而影響到郊野公園的土地獲得和發(fā)展規(guī)模。美國國家公園在20世紀70年代也存在土地獲得的難題，以政府購買土地的方式，不僅使建設(shè)成本上升，而且往往難以達到目的。因此在用地獲取上，采取了比較靈活的方式，使管理權(quán)與土地所有權(quán)適當分離，有利于降低土地獲得的成本。如土地所有權(quán)仍歸原所有者，建設(shè)與管理委托國家公園負責；有些保護區(qū)中允許私人地產(chǎn)存在，但在土地利用方式上受有關(guān)部門的政策制約。因此，郊野公園的土地獲得除上述劃撥或征用外，在我國現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，借鑒香港郊野公園制度和美國國家公園的做法，可考慮采取如下方式： 1)在土地市場化的背景下，通過征用和協(xié)議結(jié)合的方式獲取具有特殊生態(tài)和風景價值的國有土地。 2)在郊野公園劃定的范圍內(nèi)，土地所有權(quán)發(fā)生改變，但允許個人土地及其房屋的存在，限制其開發(fā)建設(shè)行為。 3)保留郊野公園范圍內(nèi)土地的國有或集體所有權(quán)，承租給個人從事允許的經(jīng)濟活動，但將建設(shè)管理職能交與相關(guān)部門。總之，無論采用什么方式，都應(yīng)符合國家土地政策和改革的方向，協(xié)調(diào)好國家、集體和個體三方的利益關(guān)系，為農(nóng)民提供多種安置補償選擇，保護農(nóng)民原有的土地和宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民從事不影響郊野公園環(huán)境的居住和生產(chǎn)活動。當前，在國家土地新政②的背景下，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了更加靈活的政策機制，對郊野公園土地獲得來說，也許是一種契機。土地流轉(zhuǎn)做法很多，很多情況下是實踐走在理論的前面，各地都在積極探索。雖然郊野公園征地是為了公共利益的需要，但也應(yīng)避免因征地而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。期待著在郊野公園征地方面有更加務(wù)實有效的經(jīng)驗和做法出現(xiàn)。 2.2郊野公園的選址策略 郊野公園的選址關(guān)系到能否發(fā)揮其整體功能和綜合效益。郊野公園的選址應(yīng)優(yōu)先考慮那些自然生態(tài)風景資源有較高價值、對城市整體環(huán)境和景觀有積極保護和優(yōu)化作用的、具備自然文化歷史美學和地方風貌游憩條件等綜合內(nèi)涵的地方和區(qū)位[5]，具體選址原則如下： 1)以自然風景資源為基礎(chǔ)：對邊緣區(qū)的土地資源及利用現(xiàn)狀進行調(diào)查，包括一定規(guī)模的山體、水體和植被優(yōu)良的地區(qū)，具有美學感染力的自然風景或景觀特征鮮明、地域特色突出的地帶。 2)以自然生態(tài)功能為主導(dǎo)的地帶：邊緣區(qū)保留了較多的陡坡山林、河湖溪澗、荒灘濕地等不宜利用的土地，往往也是生境類型和生物多樣性豐富的地區(qū)，對維護自然生態(tài)的過程和肌理具有重要的作用。 3)對維護和優(yōu)化城市生態(tài)景觀形態(tài)有重要結(jié)構(gòu)意義的區(qū)位：從城市開放空間和綠地系統(tǒng)的整體出發(fā)，位于綠帶、綠環(huán)、綠廊、綠楔等部位，有利于促進自然形態(tài)與自然過程，形成綠地與城市實體的錯落嵌合的空間形態(tài)關(guān)系。 4)結(jié)合自然美學與人文景觀等綜合價值較高的地區(qū)，保留郊野鄉(xiāng)村經(jīng)長期經(jīng)濟活動形成的自然風景與農(nóng)田牧場、果園、種植園、農(nóng)舍村落交錯融合的獨特景觀，包括傳統(tǒng)民居及陵園墓園等聚落形態(tài)構(gòu)成的歷史文化景觀。 5)具備較好的可達性和游憩條件的區(qū)位：隨著通向遠近郊區(qū)的公路網(wǎng)不斷完善，為郊野公園的可達性提供了保障。從郊區(qū)游憩和生態(tài)環(huán)境保護的角度，除了提供郊區(qū)公共汽車、旅行車、自駕車外，可供自行車和徒步遠足旅游到達的資源豐富的地區(qū)也是郊野公園選址的對象。
2.3郊野公園的規(guī)劃策略 以土地和風景資源的保護利用為目標的郊野公園，在規(guī)劃理念上與城市公園存在很大差異。資源保護就是保護土地及其景觀的原生狀態(tài)，包括豐富的生境、物種的多樣性、生態(tài)演化的過程，而游憩利用所需的活動種類、場地、設(shè)施是必要的，也是嚴格受限的，其開發(fā)建設(shè)的強度限制在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，提供的人為活動應(yīng)對自然環(huán)境狀態(tài)造成盡可能少的干擾。除了規(guī)劃理念的差異，郊野公園的規(guī)劃還具有以下特點： 1)郊野公園的規(guī)劃不只是物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃，而是由目標引領(lǐng)、面向管理的綜合性的規(guī)劃。郊野公園的硬件建設(shè)在初期是必要的，包括設(shè)施的安排和配置，而資源保護和維護需要進行長期不懈的管理，通過管理才能實現(xiàn)資源保護和利用的目標和使命[6]。 2)郊野公園的規(guī)劃除了注重遠期戰(zhàn)略目標，還十分注重規(guī)劃的實效和適應(yīng)變化的規(guī)劃的靈活性，包括制訂實施規(guī)劃和執(zhí)行計劃。這些面向?qū)嵤┑囊?guī)劃既保證規(guī)劃的戰(zhàn)略目標，又能根據(jù)外部條件的變化進行調(diào)整，結(jié)果可能產(chǎn)生更多的實際效果。 3)郊野公園的規(guī)劃不只關(guān)注邊界以內(nèi)的事務(wù)。雖然有主張開放空間和公園“溢出”的經(jīng)濟價值，但從經(jīng)濟活動的干擾和外部控制的力度看，邊界以外的經(jīng)濟開發(fā)活動也會對其內(nèi)部造成不利的影響，如毗鄰郊野公園的地產(chǎn)開發(fā)和開墾開礦等生產(chǎn)活動等，必要時可采取風景區(qū)的設(shè)置緩沖區(qū)的控制手段。 4)同其他類型公園和娛樂場所不同，郊野公園的游憩活動項目是有選擇的，注重自然認識、自然價值和自然教育是其特點，為此，需要生態(tài)生物等多學科參與，軟硬件設(shè)施兼?zhèn)洹?/P> 5)郊野公園強調(diào)自然風景美學的表現(xiàn)，原始質(zhì)樸、原生態(tài)是其特點，體現(xiàn)在原生植被和鄉(xiāng)土植物的保留，作為種質(zhì)資源庫的價值；原有的用地方式——農(nóng)田、林地的保護，原址上的鄉(xiāng)土建筑和村落的保護等，作為地域性特色的表現(xiàn)。此外，硬件設(shè)施建設(shè)也應(yīng)力求自然樸實，與環(huán)境渾然一體，避免城市化、人工化形式的影響。 3郊野公園發(fā)展的管理機制和政策引導(dǎo) 3.1管理機制 實施對郊野公園的劃定、管轄和管理，應(yīng)建立一個權(quán)威的有效的機制，包括一個有職有權(quán)的管理機構(gòu)和一部具有管控效能的郊野公園的法規(guī)條例。從郊野公園事業(yè)發(fā)展的特點看，涉及郊區(qū)不同土地利用性質(zhì)和所有制，涉及農(nóng)林工礦企事業(yè)等不同部門，郊野公園的實施涉及先期的調(diào)查、選址、征地、規(guī)劃，后期的建設(shè)、管理等不同方面不同階段的工作，都需要一個長期穩(wěn)定的專門的組織機構(gòu)貫徹實施上述一攬子計劃。因此，設(shè)立專門機構(gòu)，或授權(quán)某政府職能部門，代表政府行使權(quán)力和職能，協(xié)調(diào)國家與集體所有制土地的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門機構(gòu)的矛盾和利益關(guān)系，實施郊野公園的征地、選址、規(guī)劃、建設(shè)、管理、補償?shù)认嚓P(guān)事務(wù)，十分必要。進一步，還應(yīng)制定一個立法意義上的規(guī)章，作為依法行政的根據(jù)，內(nèi)容包括郊野公園管理機構(gòu)的權(quán)力和職責，郊野公園的劃定范圍，土地使用和管制規(guī)章，土地承租人的權(quán)利和責任，補償機制，補償?shù)膶ο蟆⒎秶蜆藴剩稳诵袨楣芾淼囊?guī)章，禁止、限制和管制的活動和行為，懲處和罰款條例等，目標是避免任何有可能損害郊野公園的風景資源、生態(tài)環(huán)境和美學價值的活動和行為發(fā)生。 3.2政策引導(dǎo) 郊野公園的劃定涉及集體所有制的農(nóng)用地性質(zhì)的改變，以往的以公共利益征用土地很難與土地的市場化掛鉤，從而帶來農(nóng)民對征地補償制度的抵觸，亟須采取較完備的配套政策進行引導(dǎo)。這些政策包括征地安置補償政策，承租土地政策，保留所有權(quán)政策和支農(nóng)富民政策等。在劃定郊野公園范圍內(nèi)，征用農(nóng)用地和企事業(yè)單位用地，可采取多樣靈活的土地政策，如有償征地、協(xié)議、置換、交易和承租等，并研究制定較完備的、符合國情的補償機制。在郊野公園范圍內(nèi)可實行土地所有權(quán)與管理權(quán)適當分離，農(nóng)民可保留原土地所有性質(zhì)，從事農(nóng)林生產(chǎn)活動，但須接受公園管理機構(gòu)的管理；也可以向政府承租郊野公園內(nèi)土地，從事旅游休憩開發(fā)，但限制其無序發(fā)展。制定積極的郊野公園發(fā)展政策，吸收當?shù)剞r(nóng)民參與公園管理，鼓勵從事有利于山林、水體、綠色植被的資源保護和生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)，投放支農(nóng)資金，倡導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)，實施林業(yè)富民工程等。 4結(jié)語 對郊野公園的制度設(shè)立與規(guī)劃建設(shè)不宜就事論事，而應(yīng)將其置于更廣闊的時空背景中去考察它的得失利弊。郊野公園的意義在于從立法的高度實現(xiàn)城市邊緣區(qū)開放空間資源保護的目標，從用地的綠線控制將郊野公園的建設(shè)落到實處。這正是城市空間良性發(fā)展所需要的。同時，郊野公園的用地模式和性質(zhì)功能是由城市發(fā)展戰(zhàn)略所規(guī)定的，體現(xiàn)在郊野公園的土地獲得、選址和規(guī)劃等策略上。郊野公園發(fā)展立足于城市與郊區(qū)的共同需求，合理的管理機制與積極的政策引導(dǎo)應(yīng)在其中發(fā)揮重要作用。從城市可持續(xù)發(fā)展的長遠目標出發(fā)，在處理資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系上，郊野公園的發(fā)展應(yīng)是一項長期不懈的事業(yè)。
參考文獻： [1]叢艷國，魏麗華，洲素紅.郊野公園對城市空間生長的作用機理研究[J].規(guī)劃師，2005(9)：88-91. 作者簡介： 劉曉惠/南京工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院城市規(guī)劃系主任，副教授/研究方向為景觀規(guī)劃設(shè)計和城市設(shè)計(南京210009) 李常華/南京工業(yè)大學建筑與城市規(guī)劃學院在讀碩士研究生/研究方向為建筑設(shè)計及其理論(南京210009)
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