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一、對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)定義的分析

根據(jù)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興在全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治工作會(huì)議上的講話精神：“一是加快風(fēng)景名勝區(qū)立法進(jìn)程。根據(jù)黨中央關(guān)于依法治國(guó)的基本方略要求，要進(jìn)一步加快風(fēng)景名勝區(qū)立法進(jìn)程。建設(shè)部將配合國(guó)務(wù)院法制辦，進(jìn)一步修改《風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，對(duì)《條例》中涉及的風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)、范圍、執(zhí)法主體及定級(jí)審批、規(guī)劃審批、保護(hù)監(jiān)督以及違規(guī)處罰等重要內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步論證和加以明確。”我們認(rèn)為，風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)，應(yīng)該認(rèn)真研究，給予更清晰的闡述。

條例對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的定義，不是自然和文化遺產(chǎn)、不是文物、不是生態(tài)環(huán)境，而是“可進(jìn)行游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)的區(qū)域”。這一定義，就把風(fēng)景名勝區(qū)與“自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)”、“文物保護(hù)單位”、“自然保護(hù)區(qū)”、“生態(tài)保護(hù)區(qū)”區(qū)別開了。

1、 必需定義“風(fēng)景名勝資源”

我們認(rèn)為，“風(fēng)景名勝資源”是國(guó)家所有的重要的不可再生的自然與文化資源，國(guó)家應(yīng)該對(duì)風(fēng)景名勝資源的通過(guò)法律法規(guī)，加大力度，予以管理。并且，必需按照國(guó)家關(guān)于不可再生資源的開發(fā)與保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)，納入國(guó)家資源管理系統(tǒng)。

風(fēng)景名勝資源，是以人們的觀賞愉悅及旅游活動(dòng)為前提的資源，不是按科學(xué)、文化、歷史、生態(tài)等評(píng)價(jià)為價(jià)值基礎(chǔ)，因其科學(xué)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文物價(jià)值、文化價(jià)值、歷史價(jià)值等而列入的資源。

為了科學(xué)價(jià)值，有自然保護(hù)區(qū)；為了生態(tài)環(huán)境，有生態(tài)保護(hù)區(qū)；為了獨(dú)特的自然或文化屬性，有自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，中國(guó)應(yīng)該有國(guó)家級(jí)自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)；為了文化，有文物保護(hù)，非物資文化保護(hù)。

風(fēng)景名勝資源，可能包含了科學(xué)、文化、歷史、生態(tài)等方面價(jià)值極高的資源，這些資源，應(yīng)該納入相關(guān)的保護(hù)法律及資源保護(hù)體系之中，其保護(hù)的意義，不是為了觀賞，而是更廣泛的長(zhǎng)期價(jià)值。單純風(fēng)景名勝資源保護(hù)的意義，就是為了永久利用資源，開展觀賞與旅游。

2、資源保護(hù)與開發(fā)，具有同樣重要的意義

我們不能厚此薄彼，只重保護(hù)，不重開發(fā)；也不能只重開發(fā)不重保護(hù)。必需辯證看待兩者的關(guān)系，按可持續(xù)發(fā)展的原則，走永繼利用的道路。

3、“風(fēng)景名勝區(qū)”不是“風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)”

同樣是資源，對(duì)于自然資源、生態(tài)資源、科學(xué)資源、文化資源、文物資源，我們特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)；但對(duì)于風(fēng)景名勝資源，我們必需同樣重視開發(fā)與保護(hù)。因?yàn)�，為了資源的觀賞價(jià)值和旅游價(jià)值，而建立風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)，不符合邏輯。因此，風(fēng)景名勝區(qū)的社會(huì)功能，必然是對(duì)社會(huì)民眾的觀賞和旅游開放。如果不是為了觀賞和旅游開放，風(fēng)景名勝保護(hù)起來(lái)有什么意義呢？因此，我們只能建立“風(fēng)景名勝區(qū)”，而不是“風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)”。

建立風(fēng)景名勝區(qū)，就是為了在保護(hù)資源的基礎(chǔ)上，進(jìn)行旅游開發(fā)，以可持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用的原則為前提，遵循市場(chǎng)規(guī)律，最大限度的實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的功能，滿足人民群眾的旅游需求，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

風(fēng)景名勝區(qū)中的自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、文物、生態(tài)，應(yīng)該由相應(yīng)的保護(hù)法律法規(guī)去規(guī)范。獨(dú)立的風(fēng)景名勝資源，則由本條例進(jìn)行規(guī)范，建議單獨(dú)出臺(tái)《風(fēng)景名勝資源保護(hù)條例》。

二、風(fēng)景名勝區(qū)不是非盈利組織，是中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)中的市場(chǎng)主體　

1、風(fēng)景名勝區(qū)是自然景觀與文化景觀最好的旅游景區(qū)

《條例》修訂稿最大的問(wèn)題，就是不承認(rèn)“風(fēng)景名勝區(qū)”已經(jīng)成為中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)中最重要的市場(chǎng)化主體身份，非要將其納入非盈利組織范疇。

風(fēng)景名勝區(qū)的評(píng)審，依據(jù)的主要是對(duì)自然景觀和人文景觀的評(píng)價(jià)。最好的景觀資源，都被評(píng)為國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，因此，得到了旅游市場(chǎng)的高度認(rèn)可，也因此激發(fā)了各地申報(bào)風(fēng)景名勝區(qū)的積極性。

不承認(rèn)風(fēng)景名勝區(qū)是中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)中最重要的市場(chǎng)主體，是一種掩耳盜鈴的行為。

2、風(fēng)景名勝資源的定義，就決定了其市場(chǎng)屬性

風(fēng)景名勝區(qū)擁有風(fēng)景名勝資源，不等于風(fēng)景名勝區(qū)已經(jīng)具備市場(chǎng)化產(chǎn)品的功能，任何否定風(fēng)景名勝區(qū)必需面向市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)運(yùn)作的思想，都是不可能的，并且已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)的現(xiàn)實(shí)。

3、把風(fēng)景名勝資源轉(zhuǎn)化為風(fēng)景名勝區(qū)旅游產(chǎn)品，必需進(jìn)行開發(fā)建設(shè)

這是一個(gè)基本常識(shí)。需要建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施與建設(shè)工程，共分四類：第一類，保護(hù)設(shè)施與保護(hù)工程，包括自然資源保護(hù)設(shè)施與保護(hù)工程、文化景觀保護(hù)設(shè)施與保護(hù)工程；第二類，為了進(jìn)入、保護(hù)、建設(shè)、游覽而必需具備的基本條件，包括交通設(shè)施、水電氣通訊等設(shè)施、管網(wǎng)設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、安全設(shè)施、標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、游覽設(shè)施、游覽服務(wù)設(shè)施、防污及污染治理設(shè)施等等；第三類，保證游客旅游所必需的配套設(shè)施，包括住宿設(shè)施、餐飲、其它必需的設(shè)施條件；第四類，在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)開發(fā)的，適應(yīng)于游客市場(chǎng)需要的其它游樂(lè)、娛樂(lè)、康體、療養(yǎng)、運(yùn)動(dòng)、購(gòu)物等等旅游項(xiàng)目。

4、 門票經(jīng)營(yíng)是風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)的第一任務(wù)

沒(méi)有游客就不可能形成收入，不進(jìn)行門票經(jīng)營(yíng)，就不可能提高門票收入。那種圈起圍墻，修一座大門就可以收門票的時(shí)代早已經(jīng)一去不復(fù)返了。那種把風(fēng)景名勝資源等同于旅游產(chǎn)品的觀點(diǎn)是非常幼稚的想法。而風(fēng)景名勝區(qū)最主要的收入是門票，如果需要投資才能形成保護(hù)的基礎(chǔ)和旅游開發(fā)，門票收入全部作為資源保護(hù)及資源使用費(fèi)用，納入國(guó)家財(cái)政，不合情理，也不合邏輯的。

門票收入的形成，不僅取決于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)品開發(fā)，而且取決于營(yíng)銷宣傳。當(dāng)前的事實(shí)是：最著名的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)對(duì)廣告、宣傳、促銷活動(dòng)投入是非常巨大的，比如九寨溝、張家界等，每年上億的營(yíng)銷投入，才形成了數(shù)億元的旅游收入。而條例中根本不考慮這種經(jīng)營(yíng)投入與經(jīng)營(yíng)成本。最大的問(wèn)題是，條例把門票當(dāng)成簡(jiǎn)單的座地收錢，不承認(rèn)門票需要進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這種認(rèn)識(shí)是完全錯(cuò)誤的，是睜著眼睛說(shuō)瞎話。

5、風(fēng)景名勝區(qū)，是旅游區(qū)，應(yīng)該在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)開發(fā)

風(fēng)景名勝資源應(yīng)該專門制定相關(guān)法規(guī)實(shí)施開發(fā)與保護(hù)，有關(guān)風(fēng)景名勝資源的政府監(jiān)督與行政管理，應(yīng)該由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)分級(jí)實(shí)施。作為旅游區(qū)，應(yīng)該實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，由各類企業(yè)主體，按國(guó)民待遇，通過(guò)公開的招牌掛，進(jìn)行拍賣，保護(hù)并促進(jìn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

6、風(fēng)景名勝區(qū)管理局是行政機(jī)構(gòu)

三、風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，已經(jīng)到了不能不轉(zhuǎn)變的時(shí)候了

建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興指出：“三是積極探討風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)制度。按照有利于貫徹十六屆三中全會(huì)精神、有利于風(fēng)景名勝資源保護(hù)、有利于強(qiáng)化政府管理職能、有利于廣大人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益要求，起草制訂風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)。希望各省、自治區(qū)、直轄市主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)也要積極配合、積極參與，積極探索，多提供新鮮經(jīng)驗(yàn)和典型案例，包括失敗的、錯(cuò)誤的和違規(guī)的案例，多開展調(diào)查研究，進(jìn)而推動(dòng)風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革�！�

1、現(xiàn)有的管理體制的基本特征

現(xiàn)行的管理體制最大的矛盾，是國(guó)務(wù)院主管部門把風(fēng)景名勝區(qū)作為行政事業(yè)單位進(jìn)行管理，而地方政府及風(fēng)景名勝區(qū)管理局把它作為旅游資源開發(fā)的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)看待。

矛盾來(lái)自于內(nèi)部，而不是外部。

因此，必需解決風(fēng)景名勝區(qū)管理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與機(jī)制，才能化解當(dāng)前存在的問(wèn)題，并做好風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用。

2、風(fēng)景名勝區(qū)管理中存在的問(wèn)題

（1）風(fēng)景名勝資源的保護(hù)問(wèn)題

（2）風(fēng)景名勝資源的資本屬性問(wèn)題

（3）風(fēng)景名勝資源的資本流通問(wèn)題

（4）風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)問(wèn)題

（5）風(fēng)景名勝區(qū)的依法監(jiān)督問(wèn)題

（6）風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法問(wèn)題

（7）風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制問(wèn)題

3、造成了對(duì)風(fēng)景名勝資源利用的巨大障礙

4、現(xiàn)有的管理體制，造成了對(duì)風(fēng)景名勝資源開發(fā)的破壞性，不利于資源保護(hù)。

5、現(xiàn)有的管理體制，把行政管理職能與經(jīng)營(yíng)職能相互混合，違背了政府職能轉(zhuǎn)換的基本方向。希望用不以營(yíng)利為目的方式，開展風(fēng)景名勝區(qū)的資源利用，是一種掩耳盜鈴的、不切實(shí)際的空話。

6、資源保護(hù)及開發(fā)的行政管理、行政監(jiān)督與風(fēng)景名勝區(qū)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)開發(fā)必需分離。如果管理者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者，其小集團(tuán)及地方利益，必然趨勢(shì)管理的松懈與經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)化，導(dǎo)致利用資源方式的破壞性。

7、如果完全切斷了經(jīng)營(yíng)職能，門票因?yàn)榉墙?jīng)營(yíng)化，必然造成風(fēng)景名勝區(qū)整體經(jīng)營(yíng)缺位，導(dǎo)致投資人的困境。

8、如果收支兩條線，必然造成景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、景區(qū)品牌營(yíng)銷、景區(qū)保護(hù)等投資缺乏，造成保護(hù)基礎(chǔ)的喪失。

四、新體制設(shè)計(jì)　　

１、風(fēng)景名勝資源的定義：具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值的自然景觀或人文景觀。

２、風(fēng)景名勝區(qū)的定義：擁有風(fēng)景名勝資源，應(yīng)該納入整體開發(fā)和保護(hù)需要的區(qū)域范圍，是風(fēng)景名勝資源的權(quán)屬范圍，也風(fēng)景名勝資源的保護(hù)范圍。風(fēng)景名勝區(qū)不是行政區(qū)劃。

３、定位：風(fēng)景名勝區(qū)行政管理，是指對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝資源的行政管理和國(guó)有資產(chǎn)管理，不是風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。因此，風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，必需進(jìn)行轉(zhuǎn)制改革。

４、行政管理與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)職能的分離

管委會(huì)的職責(zé)：

１）年度初審及年審報(bào)送

２）規(guī)劃編制

３）投資立項(xiàng)審核

４）規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督

５）保護(hù)監(jiān)督

６）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)、轉(zhuǎn)讓、拍賣等流轉(zhuǎn)管理

７）對(duì)經(jīng)營(yíng)者的依法監(jiān)督

５、資源管理

１）資源與建設(shè)投資分離：資源為國(guó)有，資源的使用權(quán)，為一種獨(dú)立的權(quán)益，應(yīng)該通過(guò)招牌掛的方式進(jìn)行拍賣，允許并鼓勵(lì)風(fēng)景名勝資源使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；風(fēng)景名勝資源使用權(quán)與土地使用權(quán)一樣，為無(wú)形資產(chǎn)，按國(guó)家關(guān)于土地使用權(quán)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)定，進(jìn)行資產(chǎn)管理。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地，按照規(guī)劃，對(duì)建設(shè)必需使用的土地，允許辦理土地出讓手續(xù)；風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，按國(guó)家投資管理有關(guān)政策執(zhí)行，必需符合規(guī)劃要求，并按要求進(jìn)行前置審批。

２）資源保護(hù)：按誰(shuí)收益誰(shuí)保護(hù)的原則，由獲得風(fēng)景名勝資源使用權(quán)的主體承擔(dān)，風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)直接監(jiān)督，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

３）資源開發(fā)：由獲得風(fēng)景名勝資源使用權(quán)的主體承擔(dān)。

６、規(guī)劃管理

１）規(guī)劃編制

２）規(guī)劃審批

３）規(guī)劃執(zhí)行

７、投資建設(shè)管理

１）審批范圍

２）審批程序

８、監(jiān)督與執(zhí)法

１）國(guó)家主管部門的監(jiān)督與執(zhí)法

２）地方主管部門的監(jiān)督與執(zhí)法

３）風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)的監(jiān)督與執(zhí)法

五、經(jīng)營(yíng)權(quán)與市場(chǎng)化

１、風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景名勝資源的所有權(quán)，歸國(guó)家所有；風(fēng)景名勝區(qū)的整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)，由地方人民政府，通過(guò)公開方式進(jìn)行拍賣；拍賣所得收入，在國(guó)家與地方財(cái)政之間進(jìn)行分配；國(guó)家財(cái)政收入部分，作為風(fēng)景名勝保護(hù)基金，全部用于全國(guó)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)；地方財(cái)政收入中至少保證25%，用于當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝資源的保護(hù)；

２、拍賣的程序、拍賣結(jié)果，需經(jīng)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)主管部門審批，并由國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)主管部門發(fā)給經(jīng)營(yíng)權(quán)證；

３、風(fēng)景名勝區(qū)的整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)主體，必需承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)職責(zé)，保護(hù)費(fèi)用，由該整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)。

４、在以下情況發(fā)生時(shí)，地方人民政府可報(bào)請(qǐng)發(fā)證部門收回經(jīng)營(yíng)權(quán)：

１）違反規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)

２）人為造成重大環(huán)境破壞

３）保護(hù)不力

４）出現(xiàn)重大安全隱患

５、國(guó)家鼓勵(lì)整體開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)；經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)戶，必需通過(guò)國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)主管部門批準(zhǔn)。