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區(qū)域規(guī)劃博弈國家意志
[日期:2010-06-07]  來源:瞭望新聞周刊   作者:   發(fā)表評論(0)打印



  利益博弈

  如果說上述“戰(zhàn)略地位”之爭,來自區(qū)域的外部,實(shí)際在區(qū)域內(nèi)部更不平靜。以長三角地區(qū)為例,上海要建設(shè)世界航運(yùn)中心和集裝箱樞紐港,寧波憑借優(yōu)良的深水港也要發(fā)展同樣的目標(biāo),而江蘇沿海也在布局大量的港口。競爭已經(jīng)很激烈了。

  正因?yàn)榇耍そ鸪山榻B,“在‘十一五’規(guī)劃時提出,加強(qiáng)國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制,要用五年時間而不是一年時間進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。當(dāng)時提出京津冀、長三角、成渝、東北四個跨省區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的試點(diǎn)。結(jié)果,東北因?yàn)樵诖酥皷|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略部署了大量前期工作,而且在國務(wù)院東北辦組織協(xié)調(diào)下,用一年時間完成了。其他的則沒有那么順利。客觀上利益有沖突,認(rèn)識就很難一致。”

  “我知道的情況是,長三角和京津冀一直在緊鑼密鼓地修改。”肖金成說,“實(shí)際上,京津冀地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)落差比較大,很難對接。比如北京服務(wù)業(yè)本可以覆蓋河北,但由于要價高,河北要不起。另一方面,一些行業(yè)的競爭大于合作,例如港口建設(shè)。各省市都不愿意放棄高端港口業(yè)務(wù),同時低端也不愿意失去,所以我們看到,天津港不愿放手散貨業(yè)務(wù),黃驊港給自己定位為綜合港,而且協(xié)調(diào)起來難度不小。”

  “長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,城鎮(zhèn)體系完整,一體化發(fā)展基礎(chǔ)較好。實(shí)際上規(guī)劃主要是合作和分工的問題。明確上海的功能,杭州、蘇州、無錫、寧波等城市的功能以及產(chǎn)業(yè)的布局;另一方面由于生態(tài)比較脆弱,面臨如何處理發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

  但是,陸大道認(rèn)為,盡管在此之前長三角地區(qū)就有城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、市長聯(lián)席會議,但實(shí)際上很難具有協(xié)調(diào)作用。

  如何協(xié)調(diào)各方的利益,保障規(guī)劃順利實(shí)施,肖金成認(rèn)為,從產(chǎn)業(yè)來看,更多地要靠市場、靠成本,比如土地的成本。不能人為設(shè)置門檻壁壘,不能用行政的手段阻斷生產(chǎn)要素的跨地區(qū)自由流動。

  “規(guī)劃如何落實(shí),如何協(xié)調(diào)各方利益,這對區(qū)域規(guī)劃來說是繞不開的話題,也是難題,不可能在一個規(guī)劃里制定得很詳盡。”在肖金成看來,規(guī)劃的形成有兩種方式,一是各方統(tǒng)一認(rèn)識,各自都讓步;另一種就是規(guī)劃虛化,體現(xiàn)出來就是比較多的“大力加強(qiáng)”之類的語言。

  長三角區(qū)域規(guī)劃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及尚少,更大意義在于強(qiáng)調(diào)長三角城市群的國際地位。陸大道說,“從中央政府來看,也不愿意為了規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置一個專門機(jī)構(gòu)。會強(qiáng)調(diào)行業(yè)的協(xié)調(diào),中央各部門的協(xié)調(diào)。”

  陸大道的希望是,“為了實(shí)現(xiàn)長三角地區(qū)的一體化發(fā)展,各有關(guān)城市需要逐步進(jìn)行(基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè))管理權(quán)限的調(diào)整。可以考慮由兩省一市有關(guān)部門組成一個協(xié)調(diào)咨詢委員會,下設(shè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。”但是,陸大道擔(dān)心,一些中央部門可能會認(rèn)為此舉削弱了他們的權(quán)力。

  國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼認(rèn)為,區(qū)域規(guī)劃的產(chǎn)生彌補(bǔ)了行政區(qū)規(guī)劃的不足,可以有效解決諸如地域經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施共享資源等要素合理流動、環(huán)境保護(hù)合作等問題,防止產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)效率低下,資源浪費(fèi)環(huán)境污染等外部性問題。但由于區(qū)域規(guī)劃在我國還是新生事物,撇開流域水利規(guī)劃不論,規(guī)劃的編制和實(shí)施還有待深入研究,特別是需要創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的工具,包括體制機(jī)制手段等。

  從西方市場經(jīng)濟(jì)國家來看,區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施屬于府際合作的重要內(nèi)容,董祚繼介紹:主要有三種方式:

  一是,由上級政府出面,組建專門的區(qū)域規(guī)劃管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施;

  二是由區(qū)域內(nèi)的同級政府之間簽訂合作協(xié)議,明確各方的權(quán)利義務(wù),保障規(guī)劃的實(shí)施;

  三是由上級政府通過投資稅收補(bǔ)助等手段,結(jié)合立法、行政管制檢測評估等措施,推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。

  在董祚繼看來,就我國最近出臺的區(qū)域規(guī)劃來說,目前第一和第二種方式未見考慮,第三種方式還需要各種配套措施跟進(jìn),否則規(guī)劃的實(shí)際效果就要打折扣。

  土地硬約束

  由于目前出臺的包括長三角在內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃,主要定位在發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃層面,因此,與區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃的銜接還只在戰(zhàn)略和政策層面。董祚繼建議,以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ),進(jìn)一步編制區(qū)域國土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃,將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國土空間,并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施。

  區(qū)域內(nèi)行政區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,不像土地利用規(guī)劃是一種硬約束,更多具有指導(dǎo)性,在現(xiàn)行的規(guī)劃體制、財(cái)政體制、政治體制下,很難貫徹執(zhí)行。董祚繼認(rèn)為,由于土地利用規(guī)劃規(guī)定下一層次的規(guī)劃必須服從上一級,所以下一步如果能夠編制土地區(qū)域利用總體規(guī)劃的話,首先銜接發(fā)展規(guī)劃,其次,在區(qū)域土地規(guī)劃編制過程中充分征求各行政區(qū)意見,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行政區(qū)各類土地的利用,再次是在區(qū)域土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下,編制行政區(qū)土地規(guī)劃,確保二者銜接一致。土地審批以行政區(qū)土地規(guī)劃為依據(jù)。這樣做不違反現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定,有利于發(fā)揮行政管理的效率優(yōu)勢。

  具體到長三角區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的編制,董祚繼表示,會先做資源環(huán)境生產(chǎn)能力評價。比如環(huán)太湖區(qū)域那些項(xiàng)目不能上,港口碼頭的合理精確布局等。從土地利用年度計(jì)劃來看,會有差別化政策,對東部集約利用要求高,通過控制供應(yīng)量來提高土地成本。對重點(diǎn)城市上海、南京、杭州、寧波等,用地規(guī)模嚴(yán)格控制,會更嚴(yán)格一些,但是增減掛鉤的指標(biāo)會適當(dāng)多一些,促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整,內(nèi)涵式發(fā)展。

  隨著區(qū)域規(guī)劃的逐漸編制,肖金成認(rèn)為,“十二五”期間,應(yīng)該是把跨省區(qū)規(guī)劃作為重點(diǎn),和國土規(guī)劃結(jié)合起來編制。

  在“十一五”規(guī)劃前期研究的時候,專家們就提出“十二五”應(yīng)該加強(qiáng)國土規(guī)劃。但是,肖金成指出,由于國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是什么關(guān)系,和主體功能區(qū)規(guī)劃又如何協(xié)調(diào),誰領(lǐng)導(dǎo)誰,誰是依據(jù)等問題沒有解決而進(jìn)展緩慢。

  據(jù)董祚繼介紹,目前國土規(guī)劃正在改變編制方式,由發(fā)改委和國土部共同牽頭,環(huán)保部、住建部、財(cái)政部等參與,明年全國的國土規(guī)劃大綱即可出臺。對國家層面的重點(diǎn)區(qū)域,在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃做好銜接的基礎(chǔ)上作出區(qū)域的國土規(guī)劃,構(gòu)成全國最高的國土規(guī)劃。在此之下是大的區(qū)域國土規(guī)劃,省區(qū)市的規(guī)劃,一些內(nèi)部重點(diǎn)區(qū)域的國土規(guī)劃。再之下就是土地利用規(guī)劃,這時土地利用規(guī)劃的依據(jù)會更充分。“而目前,我們是一級級往下分解的,被詬病為分指標(biāo)的規(guī)劃。”董祚繼說。

  對于“十一五”期間倍受關(guān)注的主體功能區(qū)規(guī)劃,陸大道認(rèn)為,在國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃缺失的情況下,功能區(qū)規(guī)劃是非常必要的。但全國功能區(qū)劃分及其全體功能的確定在開始階段應(yīng)該是框架性的。如果一開始就要求將劃分指標(biāo)體系制定得十分完善,操作起來依靠計(jì)算機(jī)就自動進(jìn)行區(qū)域的劃分和進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,短期內(nèi)會難以做出方案并得到有效實(shí)施。

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