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姚昌恬：西部開發10年林業建設取得成效及設想
實施西部大開發，是中央面向新世紀做出的重大戰略決策，是實現全面建設小康社會目標的重大部署。林業生態建設是西部大開發的根本和切入點，是西部大開發戰略的重要組成部分。《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》和中央林業工作會議明確提出，在貫徹可持續發展戰略中，要賦予林業以重要地位；在生態建設中，要賦予林業以首要地位；在西部大開發中，要賦予林業以基礎地位；在應對氣候變化中，要賦予林業以特殊地位。國家林業局黨組提出的“發展現代林業、建設生態文明、推動科學發展”總任務中將西部林業建設作為重中之重給予高度重視，并予以大力扶持，從自身實際出發，發揮行業優勢，大力推進生態保護與建設，取得了舉世矚目的成就。 一、西部大開發10年林業建設取得的成效 10年來，在黨中央、國務院的高度重視下，西部省區市各級黨委、政府共同努力，累計完成營造林3065萬公頃，其中人工造林2390萬公頃、飛播造林400萬公頃、新封山育林275萬公頃，分別占全國同期的56.6%、53.1%、73.3%、74.7%；林業部門新建自然保護區395處、面積3971.56萬公頃，約占同期全國新建自然保護區面積的87%。據最近發布的第七次全國森林資源清查數據，西部地區的森林覆蓋率和森林蓄積量分別為17.05%、82.7億立方米，與第五次清查相比，森林覆蓋率提高了6.73個百分點，森林蓄積量增加了近13億立方米。森林植被的增加，有效控制了水土流失和土地沙化，水土流失和沙化土地面積逐年減少，區域生態狀況和農民生產生活條件得到明顯改善。內蒙、陜西、甘肅、寧夏等省區在全國率先實現了由“沙逼人退”向“人進沙退”的歷史性轉變，毛烏素沙地沙化狀況實現了根本性轉變，已進入了治理利用的新階段；黃土高原新增水土流失治理面積15萬平方公里，水土流失面積和侵蝕強度呈“雙減”態勢，土壤侵蝕模數大幅度下降，每年入黃泥沙量減少3億多噸；新疆綠洲面積擴大到現在的7萬多平方公里，綠洲內部實現了林網化，林網化程度平均達85%以上；三北防護林體系建設西部工程省區2000萬公頃農田得到有效保護。 貴州省畢節地區是一個典型的巖溶地區，巖溶面積占其國土面積的79.3%。2000年以來，畢節地區依托退耕還林、天然林資源保護、石漠化綜合治理試點等重點生態建設工程，積極探索生態建設與綜合防治石漠化的途徑與辦法。森林覆蓋率從23.1%上升到現在的38.87%，年土壤侵蝕模數由每平方公里5446噸下降到的3389噸，項目區水土流失得到有效治理，自然生態得到明顯改善，一些多年未見的動物重新出現，局部地區還出現了水不下山，泥不出溝的情況，為構筑長江、珠江上游生態屏障起到了良好作用。 陜西省吳起縣地處毛烏素沙漠南緣，曾是黃河中上游地區水土流失最為嚴重的縣份之一。1999年實施退耕還林工程以來，累計完成退耕還林任務243.39萬畝，其中退耕地造林種草155.5萬畝、荒山荒地造林87.69萬畝、封山育林0.2萬畝。該縣森林覆蓋率由19.2%提高到現在的62.9%。吳起縣委、縣政府始終把退耕還林作為“天字號”工程來抓，建立組織保障、政策調動、資金籌措、林草管護、獎懲激勵等長效機制，緊緊圍繞生態改善、農民增收、農村可持續發展和生態文明進步，使山川大地實現了由“黃”到“綠”的歷史性轉變，推動縣域經濟走上了生態改善與經濟發展的“雙贏”道路。 內蒙古赤峰市是國家林業局確定的全國防沙治沙綜合示范區，堅持“生態立市”發展戰略，進入2000年以來，依托京津風沙源治理和退耕還林工程等國家重點生態建設工程，防沙治沙事業進入快速推進時期，沙化土地總面積由1999年的253萬公頃減少到目前的163萬公頃，森林覆蓋率由1999年的25.01%增加到33.07%。 內蒙古鄂爾多斯市堅持以“生態建設產業化、產業發展生態化”的理念指導林業生態治理與開發，通過大力發展林沙產業，帶動農牧民增收致富，調動農牧民搞生態建設的積極性。森林覆蓋率由12.16%提高到現在的21.56%，基本擺脫了長期以來“惡化、治理、再惡化、再治理”的困擾，實現了由嚴重惡化到整體遏制、大為改善的歷史性轉變，2008年全市林業產業總產值達24.5億元，農牧民來自林業的人均純收入達到了1900元，走出了一條生態恢復、生產發展、生活改善的科學發展道路。 二、做法和特點 （一）組織保障 國家林業局按照中央西部開發戰略的整體部署，把實施好西部開發的林業生態建設列入議事日程，作為重中之重持之以恒地開展。局黨組在組織措施上成立了相應的辦事機構，建立了相關工作制度，在局機關系統和行業形成了強大的合力，分工合作，齊力推進。局黨組把確定的西部開發的工作任務、目標、責任落實到職能司局和單位；在部署工作時部署西部開發、檢查工作時檢查西部開發；開展試點抓好典型，針對問題研究措施，解決困難、加大扶持。在政策制定、工作謀劃、投資安排、實施組織等諸方面從西部地區的實際出發，盡可能做到統籌照顧、傾斜和確保。賈治邦局長和有關局領導多次帶隊到新疆、西藏、內蒙古、云南、貴州、廣西、四川、重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海等地調查研究，與地方黨政領導和基層群眾，共商林業發展之策，共謀致富之道，并通過開展試點，總結經驗，面上輻射的路子，推動西部生態建設和改革發展。 （二）規劃先行 國家林業局認真貫徹黨中央國務院的戰略部署，本著統籌規劃、因地制宜、分區施策的原則，精心規劃、組織并先后實施了一系列生態建設工程，以大工程帶動大治理、大發展。經過2年試點，于2000年正式在西部地區長江上游、黃河上中游和新疆、內蒙古等荒漠化地區全面實施了天然林資源保護工程，對現有天然林資源進行嚴格保護，有計劃地營造公益林；自1999年起啟動實施的退耕還林（草）工程，涵蓋了西部所有省區市，對陡坡耕地和嚴重沙化耕地因地制宜地實行退耕還林，配套開展荒山造林，作為解決水土流失、減輕風沙危害問題的治本之策，有計劃地穩步推進；實施了三北四期和珠江等流域防護林體系建設工程，構筑西部地區綠色生態屏障；2000年啟動實施的京津風沙源治理工程通過造林種草等措施綜合治理，有效解決土地沙化問題。還分別實施了野生動植物保護及自然保護區建設、濕地保護與恢復工程，工程涵蓋西部所有省區市，主要任務是保護生物多樣性。近年來又啟動了涵蓋貴州、云南、廣西、四川、重慶等省區市的巖溶地區石漠化綜合治理工程，主要任務是通過退耕還林、禁牧等綜合措施增加森林植被，改善生態環境。 （三）政策資金支持 西部地區生態區位重要，生態狀況脆弱，經濟基礎相對薄弱，需要國家強有力的資金政策扶持。據統計，2000年以來，國家累計安排西部地區生態保護與建設中央投資2172.2億元，占同期全國投資的57.1%。 一是天然林資源保護工程。對西部地區6380萬公頃森林進行了嚴格管護，營造公益林1000多萬公頃，累計安排中央資金447億元。 二是退耕還林工程。國家共安排西部地區退耕還林任務1579萬公頃，其中，退耕地造林582萬公頃、宜林荒山荒地造林886萬公頃、封山育林111萬公頃，截至目前，中央累計已安排退耕還林資金補助1492億元。 三是三北防護林體系建設工程。完成營造林353萬公頃，其中，人工造林235萬公頃、飛播造林2萬公頃、封山育林116萬公頃，中央累計投入35億元。 四是野生動植物保護及自然保護區建設工程。林業部門在西部大江大河源頭和生態脆弱地區建設了一批在國內外均有廣泛影響的自然保護區，如西藏羌塘、雅魯藏布大峽谷、工布自然保護區，新疆博斯騰湖自然保護區，青海青海湖、三江源、可可西里自然保護區。2000年以來，新建自然保護區395處，面積為3972萬公頃，其中國家級自然保護區10處，面積約為1657萬公頃，已初步形成了自然保護區網絡體系，保護了西部地區的珍稀野生動植物資源和生態系統，確保了中華水塔和亞洲水塔乃至全國的生態安全。中央累計投入10億元。 五是濕地保護與恢復工程。在西部地區實施了55個濕地保護與恢復項目，建設了22處國家濕地公園，有效保護濕地面積659萬公頃，中央累計投入3.85億元。 六是加大了對西部地區森林防火和有害生物防治等的支持力度，提高監測、預防、應對的裝備、設施和手段，中央累計投入19.6億元。七是中央財政在試點成功的基礎上，正式建立了森林生態效益補償基金制度，在補償面積和資金安排上對西部地區給予了傾斜支持。截至2009年，中央對西部地區4400萬公頃重點公益林進行了補償，累計安排中央森林生態效益補償基金111.7億元。從2010年起，中央將對屬集體的國家級公益林每畝每年補助5元提高到10元，進一步加強西部地區公益林管護。同時，還加大了西部地區林業對外開放力度，通過世界銀行、歐洲投資銀行、日本政府貸款等渠道利用外資24.1億美元。（四）產業培植 在西部地區生態建設中，堅持嚴格保護、合理開發、科學利用，大力發展具有優勢和潛力的特色林業生態產業，結合退耕還林、三北防護林建設、石漠化綜合治理等重點生態工程的實施，把治山治水與治窮致富結合起來，逐步形成了用材林培育、特色經濟林、花卉、木竹資源深加工、生態旅游等優勢特色林業產業，解放發展了林業生產力，促進了農村經濟結構調整，開辟了農民新的就業門路，實現了生態效益優先、經濟效益和社會效益的有機協調統一。同時，制定財政金融稅收等政策扶持林業產業發展，積極引導社會資金在西部地區發展林業產業，包括林業貼息貸款優惠政策主要扶持用材林、經濟林、中藥材、花卉等產業發展。據統計，2008年西部地區林業產業總產值達2940.2億元，按可比價格計算，比開發前的1999年增長了2.6倍。 （五）民生改善 國有林場是我國林業事業的重要組成部分，西部12省有國有林場1686個，約占全國的1/3，經營總面積6.27億畝，其中，林業用地面積4.7億畝，擁有森林蓄積量10.27億立方米，林地面積和森林蓄積量分別占全國的11%和8.2%。國有林場現有在冊職工14.08萬人，離退休職工7.32萬人。受自然條件、管理體制、政策制度等多方面的影響，林場經濟極度貧困，職工生活十分艱難。為改善國有林場的民生，中央財政設立了國有貧困林場扶貧資金，支持貧困林場改善生產生活條件，利用林場或當地資源發展生產等。截至2009年，中央財政累計投入5.6億元，700多個貧困林場得到了資金扶持，生產生活條件得到明顯改善。自2008年四季度開始，結合中央應對金融危機、拉動內需的舉措，國家啟動了國有林區棚戶區和國有林場危舊房改造工程，已安排西部地區國有林場改造試點3.02萬戶，落實中央投資4.53億元，計劃用3—4年時間將27.4萬戶棚戶區（危舊房）改造全部完成。同時，將國有林區、林場道路、飲水、供電、通信等基礎設施建設納入有關行業規劃，爭取盡快改變其落后狀況。 （六）智力支持 人才是西部大開發的瓶頸問題，我局積極開展對口支援西藏、對口支援新疆以及林業扶貧開發以及西部開發博士團等多種方式，進一步加強了對西部地區林業智力幫扶的工作力度。一是堅持派遣掛職干部百余人次赴廣西、貴州、新疆、西藏、重慶等地掛職工作，廣泛宣傳并配合地方貫徹執行黨中央、國務院的扶貧方針和林業政策，幫助西部解決基層林業發展實際問題，為西部地區做好林業工作和農民群眾脫貧致富做好服務。二是堅持舉辦林業規劃和作業設計、工程項目管理、資金使用、先進林業科學技術推廣和應用等方面的培訓班20多期，累計邀請有關部門以及林業科研院所等單位的專家，對各級林業部門的管理和技術人員進行培訓，進一步提高了西部地區林業工作人員的管理水平和業務工作能力。三是堅持科技下鄉，組織國家和省的林業科研院校，面向生態建設的主戰場，推廣成熟的科研成果和實用技術。 （七）分類指導 國家林業局黨組高度重視西部改革發展，遵循科學發展觀，堅持分類指導，強化有針對性、可操作性指導。認真貫徹國務院頒發的《西部大開發“十一五”規劃》，堅持抓好重大工程規劃的實施協調和組織，切實搞好西部地區的生態保護與建設。結合貫徹《國務院辦公廳關于應對國際金融危機保持西部地區經濟平穩較快發展的意見》，結合西部實際，在政策爭取和資金籌措等方面，加大工作力度，推進三北防護林、京津風沙源治理、天然林保護、青海“三江源”自然保護區建設、甘肅石羊河流域綜合治理，加快編制祁連山水源涵養區、青藏高原東南緣生態環境保護與建設規劃，推進石漠化水土流失治理。結合國務院相繼出臺的《關于支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》、《關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》、《關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》等文件，不失時機抓好目標任務分解，并細化到司局單位，明確責任、進度和考核。 國家林業局與貴州、廣西、新疆、西藏四省區建立林業省級聯系點工作制度；與重慶市人民政府簽訂了《共建統籌城鄉林業發展與改革試驗區合作備忘錄》、與寧夏自治區人民政府簽署了《全面科技合作協議》、與青海省人民政府簽署了“落實《國務院關于支持青海等省藏區經濟社會發展若干意見》備忘錄”、與云南省人民政府簽訂了《共建云南木本油料產業示范區合作備忘錄》、與廣西壯族自治區人民政府簽署了“《合作建設生態文明示范區和林業強區》備忘錄”。 西部省區市各級黨委、政府高度重視林業生態建設，重慶市提出建設森林城市工程，集全社會之力大規模開展重點林業生態工程；內蒙古自治區實行了各級人民政府保護和發展森林目標責任制，把林業建設的主要指標列入領導班子政績和林業主管部門領導業績考核內容，層層簽訂責任狀；貴州省把“生態立省”確定為促進貴州經濟社會健康發展的一大戰略，要求要牢固樹立保住青山綠水也是政績的發展理念；四川省確立了建設生態四川的富民強省戰略和目標，將天然林保護和退耕還林納入“四川十大惠民行動”、“富民安康工程”和“民生工程”強力推進等，中央提出的“全國動員、全民動手、全社會辦林業”的基本方針在西部得到了充分的生動體現。 （八）改革推進 西部地區集體林地面積13億畝，涉及5719萬農戶、2億多農民。為了推動西部地區集體林權制度改革，從2007年開始，國家林業局深入貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）和中央林業工作會議精神，切實加強了對西部地區集體林權制度改革的分類指導。目前，云南、重慶2省、市已基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務；其他10省正在推進。據統計，西部地區12個省已確權林地面積6.6億畝，發證面積4.7億畝。建林權交易機構82個，林權流轉面積2083萬畝，流轉金額85817萬元。林權抵押貸款面積257萬畝，貸款農戶數1299萬戶，貸款金額24億元。森林保險投保148萬畝，投保金額2638萬元，保費308萬元，其中政策性保費補貼72萬元。已經建立林業專業合作社796個，加入農戶588萬戶，合作經營林地面積420萬畝。集體林權制度改革極大地調動了西部地區廣大農民營林致富的積極性，如陜西省太白縣近兩年農民累計投入造林資金3310萬元，發展了5萬多畝板栗、核桃等經濟林，林下還套種中藥材3萬畝，發展土雞5萬只，養殖蜜蜂近1萬箱，人均收入當年就增加510元。云南省楚雄州南華縣開門村，全村的山林實行封山育菌，今年野生菌收入戶均可達2萬元。河北省2008年民營造林面積比改革前增加31萬畝；甘肅省涇川縣在林改中確立了農民經營林地的主體地位，2009年春季農民自發造林6000多畝，占全縣造林任務的36%。國家在推進集體林權改革的同時，正在積極探索制定了國有林場改革和以國有林區為主的延長天然林保護工程的相關政策措施，著力建立健全適合社會主義市場經濟、又符合西部實情、促進現代林業發展的新體制、新機制。 三、今后的設想 西部大開發10年來，林業生態建設取得了巨大成效，極大地促進了西部地區經濟、社會、生態、環境的協調和可持續發展，滿目的青山已經和將會作出最有力的回答。林業生態建設是西部開發中最根本、最基礎、最長期的基本建設，林業生態產出是不斷增值的社會最短缺、最優勢的物質和精神產品，需要更大力度持之以恒地推進。未來10年，按照中央提出的全面建設小康社會的目標和胡錦濤總書記在世界氣候峰會上的莊嚴承諾，扎實貫徹落實中央的統一部署和工作要求，在全社會的支持下，進一步鞏固好現有成果，發揮林業在維護國土生態安全、應對氣候變化、促進群眾增收、增進民族團結等方面的重要作用，以人為本，以興林富民為宗旨，以發展現代林業為主線，以重點生態工程為載體，以重大政策為推手，統籌好生態與產業、興林與富民、發展與改革的關系，強化科技支撐，創新體制機制，提升林業生態建設的質量與水平，承擔好時代賦予林業的莊嚴使命。
編輯：justin |
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