生活在城市，你是否有過這樣的擔憂：害怕一場暴雨導致交通崩潰，害怕一場疫情帶來生活不便……這些焦慮，很大程度是由于城市韌性不足。如果我們的城市能夠像彈簧一樣從容應對風險，并快速恢復原狀，那么我們的擔憂也將減少許多。

　　近期，黨的十九屆五中全會首次提出建設“韌性城市”，其目的正是有效應對各種變化和沖擊，減少城市發(fā)展中的脆弱性。這一適應不確定性的新方式，將如何改變我們的城市？我們的國土空間規(guī)劃應該從何處著眼，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”？

　　我們的城市正在變得越來越大，也越來越脆弱。

　　一場暴雨暴雪，就可能讓城市交通全面癱瘓；一次管網(wǎng)故障，可能會導致城市停水斷電；而一場突如其來的疫情，則可能讓城市陷入混亂……

　　當“黑天鵝”和“灰犀牛”越來越多，我們如何才能在不可預測的風險和挑戰(zhàn)中安全生存？我們的城市又該如何規(guī)劃才能避開一次次的意外？

　　在這樣的背景下，“韌性”越來越成為人們關注的重點，“韌性城市”首次出現(xiàn)在了“十四五”規(guī)劃中。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，建設韌性城市，提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。

　　12月5日~6日，在中國生態(tài)城市研究院、《城市發(fā)展研究》雜志、中國城市科學研究會總師專業(yè)委員會聯(lián)合主辦的中國生態(tài)城市大講堂中，“如何規(guī)劃韌性城市”“如何建設韌性城市”成為專家學者們關注和思考的重點。

　　韌性城市，“韌”在何處？

　　“韌性一詞源自拉丁文resilio，即跳回的動作，首先被物理學家用來表示彈簧的特性，闡述物質抵抗外來沖擊的穩(wěn)定性。”中國城市規(guī)劃設計研究院教授級高級城市規(guī)劃師、《城市發(fā)展研究》雜志主編李迅從韌性的概念開題。

　　隨著不斷地發(fā)展演變，韌性概念逐漸擴大到了生態(tài)系統(tǒng)研究中，定義為生態(tài)系統(tǒng)受到擾動后恢復到穩(wěn)定狀態(tài)的能力。

　　韌性城市，“韌”在何處？國際研究普遍認為，韌性城市是城市或城市系統(tǒng)能夠消化并吸收外界干擾，保持原有主要特征、結構和關鍵功能的能力。

　　對于韌性城市的特點，李迅認為，一是發(fā)生災害的時候，生命財產損失可控，人員傷亡和財產損失小；二是城市的主要功能不中斷或者可以快速恢復；三是備災救災系統(tǒng)完善，而且能快速啟用，災害不發(fā)生鏈式反映，次生災害少；四是災后恢復的時間和程度能夠滿足社會需要，恢復較快。

　　在廈門大學雙聘教授、中國生態(tài)城市研究院首席規(guī)劃師趙燕菁看來，韌性包含兩層含義，一是抗沖擊，二是快修復。

　　“韌性城市意味著要像彈簧一樣有張有弛，在出現(xiàn)不同類型的城市問題時能夠從容應對。韌性城市不論是否能提前預料到災難，城市的公民、企業(yè)和基礎設施都有能力迅速抵御、適應和恢復。換而言之，韌性可以讓城市變得不那么脆弱。”趙燕菁說。

　　2020年，一場突如其來的新冠肺炎疫情讓許多人反思我們的城市規(guī)劃。對于是否應當將應對風險作為首要考慮，趙燕菁認為，韌性城市不應將全部精力都放在防范風險上，應當追求抵抗災害初次沖擊的能力——一旦沖擊消失，功能能夠快速恢復。

　　而在另一些專家看來，“韌性”的研究不僅要關注面對干擾所表現(xiàn)出的持久性或穩(wěn)定性，也要關注干擾所帶來的轉型機會和創(chuàng)新能力。

　　目前，韌性城市規(guī)劃的理念和策略已被廣泛應用于氣候變化應對和災害風險管理等領域，相關研究也拓展到城市公共安全領域。如何建立系統(tǒng)的韌性城市規(guī)劃理論體系，形成從風險識別、風險評估、規(guī)劃響應到適應性管理全過程的閉合鏈條，成為各界關注的重點。

　　城市安全，風險何在？

　　韌性城市規(guī)劃的第一步就是要識別出城市面臨的風險在哪里，以保證城市的安全。

　　在北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組成員石曉冬看來，隨著城市規(guī)模的巨型化和人口的復雜化，導致超大城市成為各類風險的聚集區(qū)和重災區(qū)，自然災害、人為災害、累積性沖擊，使城市安全受到嚴重威脅。

　　“保安全是高質量、可持續(xù)發(fā)展的基礎和前提。安全責任重于泰山，應始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位。”石曉冬結合北京韌性規(guī)劃的實踐，談了北京市應對風險的管理模式。

　　近年來，北京建立了風險數(shù)據(jù)庫，識別出37種頻率高、影響大的典型致災因子，作為重點研究對象。37種典型突發(fā)事件里包含水旱災害、地質災害、森林災害等16種自然災害，煤礦事故、金屬與非金屬礦難等13種事故災害，傳染病疫情、食品藥品安全事件等3種公共衛(wèi)生災害，恐怖襲擊等5種社會安全災害。

　　在單災種風險評估基礎上，北京市還建立耦合模型，構建不同風險源的耦合關系矩陣，建立多災種耦合的綜合風險評估體系。評估認為，最易引起次生災害的是地震、雷電、洪澇、暴風雪，最易被引發(fā)的事件是油品儲運事故、軌道交通事故、危化品事故。通過統(tǒng)籌考慮不同風險時空差異性和關聯(lián)性，進而開展全要素、全過程、全空間的綜合風險評估及區(qū)劃。

　　“面對受災范圍廣、不確定性強、破壞力大、災害易次生衍生的特點，傳統(tǒng)應對思路以政府傳導管理為主，民眾防災意識薄弱，多是‘基于歷史’的工程抵御，‘亡羊補牢’的災后應急，且傾向于單一災種和單一系統(tǒng)管理。而韌性城市的應對思路則是全過程管理，政府主導、民眾互助，重視災情演化的全過程、全方位、多風險、多災種共同管理，部門信息互通、聯(lián)合行動，全社會參與風險應對。”石曉冬說。

　　李迅認為，針對這些風險，韌性城市更強調城市系統(tǒng)對不確定性因素和未知風險的適應能力，為應對城市危機、保障城市安全提供了全新思路。

　　規(guī)劃先行，從何入手？

　　全國上下正在編制的國土空間規(guī)劃，如何將韌性的要求貫徹其中？

　　　在趙燕菁看來，任何規(guī)劃都是尋求有限資源下的選擇，好的規(guī)劃必須能兼顧經(jīng)濟性與可靠性。韌性的國土空間規(guī)劃要在空間上確定優(yōu)先，時間上做到危常兼容。

　　趙燕菁提出了韌性規(guī)劃的幾個手段。

　　一是建立分布式儲能系統(tǒng)。“廈門莫蘭蒂臺風、四川汶川地震等災害表明，電力應當是最優(yōu)先的城市支持系統(tǒng)。為了不讓突如其來的災害把城市摧毀，分布式儲能系統(tǒng)是防御災害的重要韌性規(guī)劃的手段。”

　　二是做一些備胎。“十天完工的火神山醫(yī)院見證了中國速度，為了防止風險，我們要多做一些備胎的準備，在緊急時刻，將綠化用地變身為醫(yī)院，將體育場所轉變?yōu)榉脚摗?rdquo;

　　三是確定優(yōu)先。“在洪澇災害來臨時，是堅持道路優(yōu)先還是街區(qū)優(yōu)先？這是個需要思考的問題。”

　　四是降低系統(tǒng)依賴。“通過系統(tǒng)切換，將集中式轉向分布式，例如醫(yī)療系統(tǒng)可以從大醫(yī)院轉向社區(qū)醫(yī)院，供電系統(tǒng)可以從集中式供電轉向分布式。”

　　五是實現(xiàn)人的移動到物的移動。“戰(zhàn)時狀態(tài)下，應該實現(xiàn)無人機的緊急狀態(tài)補給，這樣就不會讓一座城市陷入困境。”

　　石曉冬則認為，編制具有韌性的國土空間規(guī)劃首先需要進行理念轉變和思路更新，實現(xiàn)4個轉變：“韌性要求我們從靜態(tài)向動態(tài)轉變，因此，應建立常態(tài)化、動態(tài)化的風險調控機制，提供多樣化、差異化的設施配給；從剛性向柔性轉變，增強精細化治理水平，將剛性的抵御對抗轉變?yōu)槿嵝韵廪D化，制定精細化貨運交通組織方案和分級分類規(guī)劃建設標準；應從被動向主動轉變，提升智能化決策支撐，通過建立有效的數(shù)據(jù)整合、信息公開與數(shù)據(jù)開放機制，提高風險預警、信息共享、應急決策的智能化水平。此外，還應從離散向整合轉變，健全系統(tǒng)化應急體系，通過建設社區(qū)—組團—城市—區(qū)域全空間尺度的應急體系，強化基礎設施的應急保障能力。”

　　提升韌性，如何實踐？

　　近年來，國內外一些城市陸續(xù)開展了韌性城市建設實踐。倫敦市出臺了《管理風險和增強韌性》政策報告，重點提升抗洪水、干旱等風險的能力。紐約則在遭遇罕見的“桑迪”颶風襲擊后，推出了《一個更強大、更具韌性的紐約》實施計劃，重點防控洪水和風暴潮。

　　此外，國際組織也不斷加強韌性城市規(guī)劃與研究，聯(lián)合國減災署的“讓城市具有韌性”計劃、洛克菲勒基金的“全球100 個韌性城市”計劃，集合了全球范圍內眾多城市共同努力，協(xié)同推進韌性城市建設。

　　在我國，北京、上海等城市的新一輪城市總體規(guī)劃中，紛紛出現(xiàn)了“加強城市應對災害的能力和提高城市韌性”等表述。

　　韌性規(guī)劃的目標有了，但在實施過程中往往由于建設時間長、涉及專業(yè)廣、實施難點多，導致最優(yōu)整體性效果難以實現(xiàn)。對此，中國城市科學研究會總工程師沈磊認為：“整體性實施方法由實施目標體系和技術集成體系兩部分構成。應以實施目標體系為導向，技術集成體系為載體，對城市價值、功能、空間、目標進行技術轉化，對各專業(yè)技術和先進技術進行統(tǒng)籌整合、優(yōu)化校核，形成最優(yōu)技術，以此實現(xiàn)最優(yōu)實施效果。”

　　近年來，北京市就瞄準國際前沿，緊扣超大城市的災害風險特征和首都城市的安全保障要求，從韌性城市的本源出發(fā)，以城市風險和韌性度評價為核心，形成了從理論體系、技術方法、規(guī)劃響應到實踐應用的架構。

　　“針對城市應對風險的能力，北京市采用了P（Plan規(guī)劃）D（Do實施）C（Check監(jiān)測）A（Answer響應）的韌性城市規(guī)劃技術框架，從風險識別、風險評估、規(guī)劃響應到適應性管理形成全過程的閉合鏈條。”石曉冬說。

　　北京是如何做韌性規(guī)劃的？石曉冬介紹了北京的空間、生態(tài)、工程、技術和組織五大“強韌之策”。

　　一是落實雙控管理，強化空間韌性。例如，通過推動非首都功能疏解，拆除違法建設，消除安全隱患；通過預留容量彈性，在危機發(fā)生時作為臨時疏散空間和隔離防護空間；通過劃定戰(zhàn)略留白用地，在高風險地區(qū)布局應急醫(yī)療設施用地，預留交通、市政等城市基礎設施的接入條件。

　　二是統(tǒng)籌全域管控，內化生態(tài)韌性。一方面加強生態(tài)保護、修復和建設，將生態(tài)基礎設施與灰色基礎設施有機結合，加強應對災害風險能力；另一方面構建區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡，強化各源地、節(jié)點之間的連通性和網(wǎng)絡化，增強自然生態(tài)系統(tǒng)抵御自然災害的能力和自我調節(jié)的能力。充分利用綠地及河道水網(wǎng)等生態(tài)空間，分隔防災分區(qū)，形成體系完備、響應及時的防災空間布局，以有效阻止災害蔓延，并合理配備避難場所、消防隊站、應急醫(yī)療防災設施，實現(xiàn)災害全方位應對。

　　三是堅持剛性彈性結合，提升工程韌性。通過保護河流、湖泊及濕地等水生態(tài)敏感地區(qū)，提高城市防洪排澇能力；預留應急基礎設施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)；推進基礎設施空間優(yōu)化，從整體性、系統(tǒng)性和關聯(lián)性等角度出發(fā)，審視各類基礎設施布局的合理性。

　　四是強化智能驅動，助力技術韌性。通過建設城市感知體系，實時監(jiān)測風險，實現(xiàn)感知設備的集約統(tǒng)籌建設、分建共享以及有效管理。滿足社區(qū)家庭、企事業(yè)單位、園區(qū)、科研院所、政府機關等多種信息化需求，實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通。

　　五是推進多元協(xié)同，增強組織韌性。通過建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市治理體系。同時，提升社區(qū)服務管理能力，將更多資源下沉到基層，培養(yǎng)全面安全韌性意識。

　　智慧韌性，路在何方？

　　我們正處于工業(yè)4.0的萬物互聯(lián)時代，在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術得到廣泛應用的背景下，如何將韌性城市與智慧城市相結合，共同助推城市的優(yōu)化升級，建設成為具有智慧城市大腦的韌性未來城市，是北京大學城市規(guī)劃設計中心主任呂斌思考的方向。

　　“在工業(yè)4.0時代，人們可以通過大數(shù)據(jù)的采集和人工智能的決策設計，推算出定制化的方案。基于深度學習的智能技術，將使超大城市信息在空間維度上的快速反應成為可能。”呂斌說。

　　對此，他認為，智慧的韌性城市規(guī)劃應促進數(shù)據(jù)資源共享，增進信息聯(lián)動。一方面推動部門間數(shù)據(jù)互通及信息化，形成互聯(lián)網(wǎng)與政務服務的深度融合，形成不同城市職能的同步實踐。另一方面，推進城市數(shù)據(jù)資源公開共享，讓部門與公眾、部門與部門、公眾與公眾的信息高效聯(lián)動，搭建綜合管理平臺，支持決策應對。通過強化智慧城市建設，完善城市公共安全的智慧信息系統(tǒng)，提高風險預警趨勢研判和應急決策的智能化水平。

　　而在石曉冬看來，韌性規(guī)劃的形成與實踐是一個連續(xù)的過程性行為，是一個知識積累和能力提升的長期過程，也是一個從適應到選擇再到改變的過程。“韌性城市規(guī)劃下，城市系統(tǒng)的運作不再是單一的政府管理和維護，而是需要政府、民眾和社會組織的多元化治理主體和多樣化的治理方式來實現(xiàn)系統(tǒng)結構和功能的多樣性。”

　　“我們傳統(tǒng)的城市公共危機處理策略側重于短期的事后規(guī)劃，沒有充分考慮利益相關者在城市調整過程中所扮演的角色和所能創(chuàng)造的價值。因此，在未來韌性城市的實踐過程中，更要強化多元主體參與建設的組織格局，尤其是自下而上的城市自我管理與自我修復。通過政府主導、社會參與的治理模式使我們的城市更有‘彈性’。通過推進多元協(xié)同，建立多元協(xié)同治理體系，形成多尺度、多主體、全空間、全流程防御的韌性城市規(guī)劃與治理體系。”李迅說。