導讀

　　1月17日，自然資源部辦公廳印發《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，規定了省級國土空間規劃的定位、編制原則、任務、內容、程序、管控和指導要求等，為省級規劃編制提供了基本依據。

　　作者：

　　鄭筱津 中國城市規劃學會總體規劃學術委員會委員、清華同衡規劃設計研究院副院長、教授級高工

　　江藝東 清華同衡規劃設計研究院總規三所所長助理，注冊城市規劃師

　　汪 淳 清華同衡規劃設計研究院總規中心副主任，注冊城市規劃師

　　本輪省級國土空間規劃期限為2020-2035年，正好是我國經濟社會深刻轉型的重要時期，人口城鎮化、生態文明建設、生產力布局、區域交通格局等都將發生大的變化。在規劃編制中，不能拘泥于當下，就本省論本省，就空間論空間，應從更長時間和更大范圍認真研究以上四個方面的發展規律和演變趨勢，在此基礎上結合省情才能提出本省在國土空間開發保護格局構建、資源要素保護利用、設施配置、國土整治、區域協調與規劃傳導等方面的科學規劃應對。

　　一

　　人口增長、分布和結構趨勢發生重大變化，應優化人地關系，合理確定省域空間資源需求和公共服務配置標準

　　趨勢一

　　人口增長進入轉折期，城鎮化率增速趨緩

　　全國總人口預計在2030年前后達到峰值14.4億左右，人口城鎮化率逐步進入年均0.75個百分點的中低速增長階段[1]。到2035年，全國約新增2.2億城鎮人口[2]，其中50%來自鄉城遷移。

圖 1：中國1950-2050年人口總量預測

表 1：2035年我國城鎮人口及城鎮化率預測[3]

　　趨勢二

　　人口流動進入調整期，重塑區域和城鄉人口分布格局

　　預計到2035年，新增城鎮人口80%集中在19個城市群，城市群內城鎮人口將達到6.9億，占全國城鎮人口66%；城市群內44%左右的城鎮人口集聚在都市圈，占全國城鎮人口1/3 [4]。而都市圈外圍中小城市（不含縣城）吸納城鎮人口作用下降，在中西部、東北地區尤為明顯。全國目前約有180個城市存在人口總量/密度下降的趨勢[5]，城鎮收縮現象將持續存在。鄉-城人口流動減弱且就地近域流動增強，部分有發展優勢縣城有潛力成為吸納農業轉移人口的另一個主陣地。

圖 2：全國城市群內部人口流動圖（2017年）

數據來源：國家新型城鎮化大數據公共服務平臺，清華大學新型城鎮化研究院

　　趨勢三

　　人口結構發生較大變化，亟待解決新市民、老年人等特殊群體的差異化需求缺口

　　規模超過1億的農業轉移人口的市民化需求亟待解決。2035年我國65歲以上老齡人口將占總人口23%左右[6]，深度老齡化對勞動力保障和養老設施等社會保障體系供給的影響不容忽視。

　　規劃應對一

　　基于人口增長和分布新趨勢統籌省域空間資源配置，針對以下四類地區采取差異化的用地管控方式和配置標準。一是應將都市圈作為引領省域發展龍頭，重點保障都市圈內的重要功能區、一體化發展重點地區，提升公共服務設施和人居環境品質；二是結合就近就地城鎮化要求，提升發展條件好的縣城吸納農業轉移人口能力，提高就業、公共服務與基礎設施水平；三是對工礦資源城市、人口外流城市等人口規模收縮地區明確城鎮空間減量措施；四是結合鄉村振興要求對鄉村地區分類施策，保障重點村、特色村人口和產業需求，有序整合騰退空心村。

　　規劃應對二

　　結合人口結構和需求變化引導公共服務設施配置標準的精準化調整。探索建立以人為核心的社保、財政、土地等跨區域的協調機制，對于外來人口流入較多的城市，建議按照管理人口規模增加公共服務設施供給。推進都市圈內按照統一標準配置和統籌醫療、養老、文體等重大公共服務和民生設施。

　　二

　　生態文明建設提出新要求，應因地制宜，探索特色化省域山水林田湖草海與城鄉建設協同治理模式

　　趨勢一

　　全域全要素推進山水林田湖草海與城鄉建設的綜合整治和協同治理，成為新一輪國土空間規劃落實生態文明建設的重要抓手
不同省份因自然稟賦、發展階段和國土空間格局現狀特點的差異，在國土空間開發和保護之間存在著不同類型和不同程度的矛盾沖突，應在規劃中提出針對性、差別化的解決措施。

　　趨勢二

　　長江經濟帶和黃河流域高質量發展戰略提出了以流域為重點單元推動生態文明建設的新要求

　　“共抓大保護，不搞大開發”的要求為流域生態文明建設和協調發展明確了方向，也為省域層面提高生態治理能力提供新抓手。

　　規劃應對一

　　針對生態保護要求和資源環境承載力的差異，探索特色化的省域山水林田湖草海與城鄉建設綜合整治和協同治理模式。城鄉開發建設和管理模式應與相應的重要生態功能區保護要求和資源環境承載力相匹配。在青海等生態脆弱省份，應采用“點上開發，面上保護”的方式，重點加快構建自然保護地體系，加強對各類生態空間保護要素、行為和準入規則的管控。在平原地區和農業大省，應重點協調好耕地占用或不實耕的矛盾，積極推動農村實施田水路林村整治、高標準農田建設工程和農村人居環境治理。在城鎮密集地區，應加強全域系統性生態修復和國土整治，特別是城鄉低效用地整治，強化區域重大生態廊道、生態保護紅線的落地與管控，避免城鎮無序蔓延。在濱海地區，應協調海陸管控要求，保護優化海岸線功能，構建陸海統籌的空間布局模式。

　　規劃應對二

　　突出生態和安全保障功能，系統推進生態修復、環境保護工程的統籌實施，促進綠色城鎮化模式轉型和流域協調發展。以流域為重點單元，整體推進源頭生態保護與修復、內河水系整治、綜合防災、重大水利基礎設施建設、農村環境整治、沿岸景觀綠化、雨水資源綜合利用等方面的系統性研究和工程集成。同時探索綠色城鎮化發展模式，積極鼓勵流域上下游之間開展多元化、市場化的生態補償機制，逐步解決流域發展不平衡不協調問題，形成有機融合的高效經濟體。

　　三

　　區域發展動力和生產力布局協作模式發生轉變，應加強省域產業平臺統籌整合，探索特色產業空間的差異化管控

　　趨勢一

　　區域發展動力更加多元

　　新型工業化仍是大部分地區的主導動力；科技創新成為發達地區產業結構演進新動力；消費需求升級推動文旅產業發展，并轉化為擁有這些特色資源地區的新動力；發展以生態產業化和產業生態化為主體的生態經濟體系，成為生態敏感和脆弱地區解決保護與發展矛盾的新路徑。

　　趨勢二

　　區域產業分工協作模式轉變
生產成本的空間差異、通信技術進步和應用促使制造業、部分專業生產性服務由核心地區向外圍擴散。下表中河南省各城市的制造業和服務業的發展歷程就比較明顯地反映出這種趨勢。

表 2：河南地級市制造業和服務業區位商變化

　　規劃應對一

　　加強省級層面產業空間資源統籌和整合。在空間資源分配上應重點向落實國省戰略的重要產業功能區傾斜，加強對省域核心城市與外圍城市產業協作空間布局的引導。同時以資源環境承載力和國土空間開發適宜性評價為引導，提出省域產業空間布局統籌整合要求。比如長江經濟帶沿線和山東、內蒙古、新疆等省份，都需要加強省級層面能源化工園區的管控和引導。

　　規劃應對二

　　加強生態和文化等特色魅力地區的差異化空間管控和引導。堅持文化遺產保護傳承和創新利用相結合，以國家文化公園和重要文化遺產為主體構建省級文化空間格局。以自然生態資源價值轉化為引領，探索人地和諧的生態產業模式，創造更多優質生態產品。嚴格遵守底線管控要求，制定差異化空間用途管制，實現特色魅力地區的整體保護和高質量發展。

　　四

　　高鐵建設帶來時空格局和生產生活方式變化，應通過優化重大交通設施資源配置促進省域交通格局與國土空間的協同增效

　　趨勢一

　　高鐵淡化了空間距離，強化1小時交通圈、同城生活圈

　　工作在大城市、生活在小城市成為可能，城市間聯系加強。特別是都市圈中心城市與周邊城市的人口經濟聯系強度和一體化發展程度，隨著高鐵系統完善而不斷增強。

　　趨勢二

　　高鐵馬太效應強化核心-邊緣結構，沿線城市強則更強、弱則更弱

　　各類資源在交通節點、交通干線、交通圈內重新分配，絕大多數樞紐城市將進一步集聚資源要素，其他城市則面臨被虹吸困境。

圖 3：2016年中原經濟區范圍內人口、經濟聯系強度

（數據來源：2016年騰訊遷徙數據、龍信企業間投資數據）

　　規劃應對一

　　充分發揮交通設施對要素流動的促進作用，積極應對高鐵建設對部分地區可能造成的影響。重點關注以省域中心城市為核心的半小時/一小時高鐵通勤圈，通過圈內綜合交通設施一體化促進產業和用地一體化發展。對可能受到虹吸影響的城市進行合理預判，通過縮小其與核心城市的公共服務水平差距、提升特色產業發展和就業吸引力、建立與核心城市合作機制等諸多舉措盡量減少負面影響。

　　規劃應對二

　　優化資源調配，加強交通設施與空間布局匹配性，提高整體運行效率。對于武漢、鄭州等重要交通樞紐城市，要重點保障重大交通廊道、樞紐及配套用地的供給。加強多種交通模式高效銜接，布局或預留保稅區、產業區、物流區等重要功能區，引導各類資源向重要交通樞紐地區集聚，將交通優勢轉化為樞紐經濟優勢。

　　結 語

　　面對人口城鎮化、生態文明建設、生產力布局、區域交通格局等方面的這些新趨勢和新要求，應積極主動應對，認真研究這些趨勢變化可能對省級國土空間規劃帶來的影響，提出既符合長遠趨勢和客觀規律，又契合省情的國土空間開發保護格局和規劃舉措，切實體現省級國土空間規劃的戰略性、協調性和綜合性。

　　[1]面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學新型城鎮化研究院，2019年

　　[2] 走以人民為中心的城鎮化中國道路 ——中國城鎮化大勢與對策研究，清華大學中國新型城鎮化研究院，2019年

　　[3] 面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學新型城鎮化研究院，2019年

　　[4] 中國城鎮化戰略研究（2021-2035年），清華大學新型城鎮化研究院，北京清華同衡規劃設計研究院，2018年

　　[5] 龍瀛.收縮的城市，2018年

　　[6] 面向現代化的新型城鎮化戰略研究，清華大學新型城鎮化研究院，2019年