導讀

　　習近平總書記指出 ：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”因此，城鄉規劃工作的未來發展必須“順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待”，在“認識、尊重、順應城市發展規律”的基礎上，努力提高規劃的合理性，這是城鄉規劃未來發展的基礎所在。中國城市規劃學會學術工作委員會編撰了《理性規劃》（中國建筑工業出版社，2016）一書，厘清當前中國城鄉規劃發展中的問題，并引發對未來前景的思考。

　　1、前言

　　規劃體系的變革，前所未有地同國家的改革進程深入密切地聯系在一起。黨的十八屆三中全會提出 ：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在全面深化改革的進程中，國家空間治理體系和治理能力現代化是改革目標的重要組成，是規劃工作者在理論和實踐上面臨的重大課題。

　　本文結合近年“多規合一”的規劃實踐，從概念層面和制度層面談談自己對建立空間規劃體系的一些粗淺看法。首先著重分析國家空間治理的基本價值導向 ；然后對比研究空間規劃的基本概念，領會目前改革中對“空間規劃”的作用定位 ；在此基礎上，理清“空間規劃”與“多規合一”的關系，提出“多規合一”作為一種工作方法，是編好空間規劃的必要條件，但不能簡單將“多規合一”的技術成果等同于“空間規劃”；而編好“空間規劃”、“戰略引領”、“底線管控”、“全方位協同”是自始至終需要把握好的三個關鍵要素。總之，在中國城市規劃學會學術工作委員會展開討論“理性規劃”的話題時，我結合最近幾年參與和觀察“多規合一” 試點的經歷和體會，就當下規劃改革的問題做些梳理，拋磚引玉， 請大家指正。

　　2、國家空間治理的價值導向

　　國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了良好的國家治理體系才能真正提高治理能力。國家治理體系包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系 。[1]由于空間是行政、市場、社會等一切行為的載體，空間治理通過對國土空間要素進行控制和引導的一系列制度安排，直接或者間接地影響政府治理、市場治理和社會治理的結構和過程，使之全方位地體現出國家在優化國土空間開發格局、促進經濟社會可持續發展的戰略意圖和價值取向。

　　黨的十八大（2012）提出大力推進生態文明建設，優化國土空間開發格局。在中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三五個五年規劃的建議（2015）中明確指出，“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現。必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持可持續發展，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會，形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態安全作出新貢獻”。全球視野之下，建設美麗中國，推進生態文明，形成綠色發展方式和生活方式，是國家空間治理的基本的價值導向。

　　將綠色發展的理念貫徹到優化國土空間結構的全過程中，一個基本問題就是要明確“國土”的涵義。國土并不主要指“國家的土地”，其內涵是“地域”“、區域”、 “地域空間”等意 [2]。國土空間的規劃，不僅有空間尺度的屬性，也有公共管理的屬性，因此必然同行政體制相適應，在空間尺度和管理層級上都應當是多層次的。

　　從這個基本點出發應認識到，推進生態文明建設，優化國土空間結構，實現美麗中國的目標，需在制度上作出系統的安排，做到城鄉的全域覆蓋和中央 - 省區 - 市縣分級管理、緊密銜接，跨越宏中微觀，大到區域層面的人地關系，小到城市和鄉村的土地使用、空間布局、基礎設施支撐和人居環境品質。可以設想， 改革后建立的空間規劃體系應當具有體系的完整性、功能的系統性、治理的有效性。在保障國家重大的戰略部署通過不同空間尺度上的規劃逐層落實的同時，空間治理應具有政府、市場、社會的多重維度，要強調不同治理主體內部和層級之間的協同，逐步實現一個整體性的國家空間治理范式。

　　在這個方向上，我們已經開始行動。《國家新型城鎮化規劃》（2014）提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”；中央城市工作會議（2015）提出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃， 推進‘多規合一’”；在《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（2016） 中進一步強調了“改革完善城市規劃管理體制，加強城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規劃管理和國土資源管理部門合一。”無論“多規合一”，還是“兩規合一”，都是圍繞“空間類規劃打架” 這個現象，率先從政府治理內部解決治理結構碎片化的問題。這項改革行動的實質， 就是朝著實現整體性的國家空間治理邁進。

　　回顧十八大以來相關的中央文件，關于空間治理體系改革的部署有許多重要論述。十八屆五中全會（2016）明確了建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系。

　　（1）  關于空間規劃體系，五中全會指出“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。

　　（2） 關于用途管制，其背景是國家自然資源資產管理體制的改革。習近平總書記在關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明（2013 年11 月 15 日）中指出，完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。關于用途管制的具體措施，十八屆三中全會文件提出（2013）“劃定生產、生活、生態空間開發管制界限”，在《省級空間規劃試點方案》（2017）中有提出劃定城鎮空間、農業空間、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，即“三區三線”。

　　（3） 關于差異化績效考核，《生態文明體制改革總體方案》（2015）明確提出， 通過制定生態文明建設目標評價考核辦法，“把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系”，體現“不同區域主體功能定位”。

　　毋庸置疑，在上述構成國家空間治理體系的組成部分中，建立空間規劃體系是一項具有根本性、全局性、長遠性的工作，需要問題導向和目標導向并重，立足當前、面向未來、統籌謀劃。當前，進一步做好頂層設計、實現深化改革的目標仍然是一項值得廣泛實踐和不斷探索的緊迫任務。

　　3、空間規劃涵義的比較

　　3.1   空間規劃的歐洲語境

　　討論“建立空間規劃體系”，先要弄清楚什么是“空間規劃”。在我國規劃理論研究中，“空間規劃”是一個舶來的專業術語。在我們收集到的英語文獻內，1993 年出版的關于英國規劃體系的著作中，還沒有出現 Spatial Planning（空間規劃）這個關鍵詞 [3]。正如 Nadin（2000）所說，英文文獻中的“空間規劃”一詞，在 1990 年代的歐洲如歐盟的共同貨幣一樣流行起來，但是涵義的理解上是比較混亂的，“這是因為使用的背景（Context）和意圖（Purpose）不同”[4]。我認為正是在 1990 年代后期，這個概念傳播到我國規劃界，并且影響了我們對于社會主義市場經濟條件下我國城市規劃發展定位的認識，為了適應社會主義市場經濟的發展要求，發揮城市規劃對空間資源的宏觀調控作用是大勢所趨，因此城鄉規劃工作者首先提出改革規劃體制，發展建立我國的空間規劃體系。

　　在歐洲，“空間規劃”到目前有兩個基本用法：

　　一個用法是在歐洲治理體系的意義上，“空間規劃”作為一種國與國之間的協同機制和方法，對諸如交通、區域政策和農業等部門政策的空間影響進行協調，促進歐洲各國在歐盟憲法下的協調發展，避免不協調的建設活動在歐盟層面帶來負面效應。我們大家熟悉的《歐洲空間發展展望》（European Spatial Development Perspective，ESDP，1999），常常被以為是歐洲的空間規劃，事實上這是誤讀，這份文件并非規劃文件。在歐洲統一市場的形成中，突破國家之間的壁壘，勢必推動了規劃問題的國際化 [5]（Internationalization of Planning Issues），但歐盟并沒有一個統一的空間規劃體系，只是在歐盟的空間尺度上發揮“空間規劃” 的協調作用，促進歐盟各國對發展問題達成共識。

　　另一個用法是指在國家治理體系的意義上，指特定國家和地區對空間發展和/或物質性的土地使用的管理。在歐洲英文（Euro-English）中，“空間規劃”作為一個通用的術語，是“政府管理空間發展的整個系統”的統稱，具體到各國則有不同形式和名稱。例如，在英國習慣上稱為城鄉規劃（Town and Country Planning），德國和奧地利被稱為空間規劃（Raumplanung），到法國被稱為城市規劃或國土整治（Urbanisme or Amenagement du Territoire）[6]。盡管到了各國具體的名稱不同，但是具體到一國，“空間規劃”就是我們所說的“城鄉規劃”或者“城市和區域規劃”。

　　歐盟層面的空間政策與歐盟各國的空間規劃（國內的城鄉規劃管理體系）之間有著緊密的聯系和互動，也成為歐洲規劃界研究的重點問題。在歐洲一體化的大背景下，規劃領域更加廣泛使用“空間規劃”這一術語，出現了一些更為靈活的用法。例如，有英國的規劃文獻中出現“Regional Spatial Planning”（區域性的空間規劃）的用法，指英國的空間規劃從過去自上而下、目標驅動的方式轉向更有地方特點的方式[7]。

　　3.2  “空間規劃”是新的規劃類型

　　有了這些了解，我們便不難看到，盡管我們借用了歐洲“空間規劃”的術語， 但是既沒有強調它對各類具有空間影響的政策的“協調作用”，也沒有采取“城市和區域規劃”的統稱方式，而是給了新的定義，對空間規劃的作用做了自己的定位。

　　在《生態文明體制改革總體方案》（2015）的總體要求中，明確“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，這意味著我國的規劃體制改革把“空間規劃”定位為“國土空間開發保護制度”的“基礎”，解決的是“因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題”。在 2017 年年初中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《省級空間規劃試點方案》的總體要求中，闡明了“空間規劃”的主要內容是“以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（以下稱“三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃”。

　　在頂層設計中，提出我國的“空間規劃”是針對各類空間性規劃存在的問題， 打破各類規劃條塊分割、各自為政的局面，“統籌各類空間性規劃”、“合理整合協調各部門空間管控手段”，可見“多規合一”的要求是“空間規劃”的應有之意。但其核心是以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，以“三區三線” 為載體，構造一個位于其他規劃之上的新的規劃類型。同是“空間規劃”，歐洲的用法多是作為規劃體系的統稱或者表達歐洲一體化意識的“城市和區域規劃”的別稱，而我國當前政策的考慮則是設計一種新的具體的規劃工作類型，在術語的用法和內涵意義上有著巨大差別，如果開展相關的國際規劃比較研究，術語的使用和案例的借鑒皆應格外慎重。

　　4、空間規劃與“多規合一”

　　4.1  “多規合一”成果不等同于“空間規劃”

　　按照《生態文明體制改革總體方案》（2015），我國的空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。在編制省級空間規劃的試點工作中， 一項主要內容就是“三區三線”的空間劃分，并且要求明確分解到市縣的三類空間比例、開發強度等控制指標。在制度設計中，這些控制指標成為不同層級的空間規劃相互銜接的重要紐帶，視為“優化空間組織和結構布局，提高發展質量和資源利用效率，形成可持續發展的美麗國土空間”的重要抓手。

　　那么，制定空間規劃和“多規合一”是什么關系呢？

　　在實踐中，“多規合一”實踐有兩種真實的狀態，反映出對“多規合一”概念理解上的不同。

　　第一種情況下，一些城市因為有自上而下的工作要求，請來規劃編制單位， 像以往規劃編制工作那樣，對政府部門作出動員后，由規劃編制單位具體調查研究， 在統一的信息平臺上，統一坐標、統一用地分類標準，針對各個部門矛盾沖突的管理要求逐一進行協調，也就是大家常說的“消除矛盾圖斑”，市委市政府在決策過程中不斷協調解決部門矛盾，特別針對土地和空間發展指標方面化解沖突，為未來發展留下更多的空間。

　　這種情形下，“多規合一”更多地被理解為技術性的工作——編制的技術人員花費大量時間在信息平臺上消除“矛盾圖斑”，解決政府各部門之間相互矛盾沖突的管理要求——但最后往往會陷入迷茫，連技術成果都不知如何來命名。其原因在于規劃工作實際定位在技術層面，雖然在一個時間節點上協調了政府各個部門的空間管理要求，但是因為沒有把這項工作同提高城市治理能力充分深入地結合起來，很多管理部門的思想認識還停留在一般性的工作配合層面上，“多規合一”的長效機制沒有建立，費了“洪荒之力”消除的成千上萬“矛盾圖斑”之后，預料今后還會不斷產生。

　　第二種情況，雖然也是把“多規合一”作為一種工作手段，但著眼于提高政府治理能力，協調政府各個管理部門之間的關系，不是局限于管理矛盾的消除， 而是要放在一個深化改革的背景下，著眼整體，放眼長遠，探索建立符合生態文明建設要求、利于經濟社會環境可持續發展、統籌政府、社會和市民發展積極性、行政管理上各司其職、分工協作的長效機制。例如，按照廈門“多規合一”試點的經驗，它重點解決了四個方面的問題，即解決了空間類規劃打架、資源環境保護不利、行政審批效率低下和公眾參與監督不足的問題（王蒙徽，2015）。廈門在城市層面探索了城市治理體系和治理能力現代化的路徑，意義存在于政府治理、市場治理和社會治理等多維度，并不只囿于“空間治理”的范疇。同是“多規合一”，工作開展的理念、重點、深度、效果都有很大的差別。

　　這兩種實踐的狀況說明，單就“多規合一”的技術成果而言，并不能簡單等同于試點方案所設想的“空間規劃”。“多規合一”和空間規劃二者的聯系在于，“多規合一”作為一種工作方法，是編好空間規劃的必要條件，因為“三區三線”的空間劃分有賴于整合政府各部門與空間相關的管理要求。不過，“多規合一”要能從手段方法上升成為制度安排，關鍵取決于政府在推行“多規合一”工作時采取的理念、目標、路徑、深度。

　　“多規合一”是手段，不是目的 [8]。有質量的“多規合一”，不是技術性工作，應是著眼于深化改革的目標，以提高政府空間治理的實效和長效作為衡量標尺， 在組織方式、制度安排、政策成果方面都需要多做謀劃、勤下功夫，解決政府各部門協同管理水平低下的問題，圍繞生態文明建設和綠色發展建立更加理想的空間治理的體制和機制。

　　4.2   貫穿空間規劃的三個關鍵要素

　　推進國家空間治理體系和治理能力現代化，空間類規劃打架是其中一個突出問題，因此，以問題為導向，開展“多規合一”試點，推動規劃體制的改革。事實上，空間類規劃打架只是問題的表象。在建設社會主義市場經濟的過程中，政府各部門努力轉變政府職能，越發重視通過規劃來發揮政府對市場的引導和調控作用，但在這個改革過程中空間上缺乏協同，政出多門，造成審批和決策的效率下降， 而該管的沒有管住，整體上政府治理能力無法到位。這些問題是改革和發展中的問題，需要在發展中去解決。也就是說，我們要在深化改革的過程中把政府各部門涉及空間的管理要求協同起來，統一在一個目標之下、一個平臺之上，所以“多規合一”的“一”是通過協調達到行動的“統一”，而不是簡單地把管理部門的各種規劃合成一個部門的一個規劃。上文強調國土空間規劃的分層分級，不僅基于空間尺度的屬性，而且基于公共管理的屬性，這就是形成這個觀點的基礎。

　　當然，在政府部門的各種規劃中，并不都是不可合并的，城市總體規劃與土地利用總體規劃的兩規合一，無論在技術上還是在體制上，都通過實踐證明完全是可以行得通的。在全國政協雙周會（2016）上提出的“多規融合、兩規合一”應該是一個很有價值的改革思路 [9]。

　　回到“空間規劃”的問題上來，本著“多規合一”的改革思想，在試點項目總結基礎上，我們認為要編好“空間規劃”，“戰略引領”、“底線管控”、“全方位協同”是自始至終需要把控的三個關鍵要素  [10]：

　　第一，無論是在省還是市縣的空間層面，制定發展戰略，確定戰略的目標與定位，都是空間規劃工作的重中之重。每個地方都需要從戰略上明確自己“兩個一百年”和實現“中國夢”的發展目標和發展路徑，來決定經濟社會發展和空間資源配置的策略和綜合方案，由此才形成協同整合各種規劃的取舍標準。在統一的規劃目標之下，各個部門分工協作，提高政府行政效能，這才是“多規合一” 的要領。不是為了“多規合一”才“多規合一”，要用全社會高度認同的發展戰略來統領“多規合一”。

　　第二，為了牢牢把握發展的主動權，“要善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果”（習近平總書記講話）。戰略思維和底線思維的統合，是具有重要意義的。空間規劃要把國家安全、生態環境安全、糧食安全、城鄉安 全擺在優先地位，客觀分析可能出現的問題，制定妥善解決問題的方案。生態保 護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界正是面對資源環境領域的嚴峻挑 戰，在規劃領域逐步落實的一套底線管控的工具，確保生態文明建設中資源環境 保護與經濟社會發展有一個基本的和諧關系。當然，著眼于政府行政效能的提高， 未來這些“底線”是否有必要整合、如何整合，都是值得思考和實踐的問題。此外， “美麗中國建設”不僅需要通過底線管控，而且更需要以真善美的思想境界來積極勾畫和營造美好的人居環境。

　　第三，全方位協同是空間規劃應秉持的治理理念。在工作初期，基礎數據不統一、坐標系不一致、規劃編制依據不統一、技術標準不統一、規劃編制期限不統一都是集中暴露的問題，在這些方面做好協同是必需的。當這些技術性問題得到解決之后，建立各層級政府之間、政府各部門之間長效的協同機制成為做好空間規劃的關鍵。再接下來，若著眼于全面深化改革的要求，“全方位協同”的根本是有效落實好“五個統籌”，特別是在政府治理、市場治理和社會治理的層面作出更為整體的體制、機制改革。

　　李克強總理 2016 年 3 月 22 日在三亞考察海南省“多規合一”試點工作時指出，“這項改革說到底是簡政放權。各部門職能有序協調，解決規劃打架問題，是簡政 ；一張藍圖繪好后，企業作為市場主體按規劃去做，不再需要層層審批， 是放權 ；政府職能要更多體現在事中事后，是監管”。“多規合一”作為手段，用來推動政府空間治理能力提升的過程，同時就是改革政府治理、市場治理和社會治理的過程，是全面提升國家治理能力和治理體系現代化的過程。

　　5、結    語

　　20 年前，為了強調城鄉規劃在社會主義市場經濟條件下對空間資源配置的宏觀調控作用，我們提出在城鄉規劃基礎上發展建立我國的空間規劃體系，甚至規劃工作者提出全國城鎮體系規劃就是我國的空間規劃[11]。如果說那時的觀點主要是基于技術和理論做出的判斷，那今天在全面深化改革的歷史進程中，推進規劃體制改革，建立空間規劃體系，就真正成為城鄉規劃面臨的歷史性的挑戰。

　　過去，在體制和機制不健全的條件下，“我國地域空間規劃職能和體制的矛盾突出，而政府對地域空間的管制又很不得力”[12]，花費人力物力編制完成的許多規劃無法在國家空間治理的系統中發揮出應有作用，譬如“城鎮體系規劃”就常被社會和專業人員詬病為“無用”。我們應當承認，我國在城鄉規劃技術與理論方面的積累已經是比較充分的，但是在制度性的變革中，擺在我們面前的任務是嚴峻的。回顧十八大以來城鄉規劃改革和“多規合一”實踐，我們應該深刻意識到，城鄉規劃在提高治理能力的維度上有了新的定位，要對城鄉發展發揮重要引領作用， 城鄉規劃一是要積極地投身到改革實踐中，認識領會改革的方向，研究探索整體性的國家空間治理范式，轉換城鄉規劃工作思路，研究新問題，制定新方案，拿出更多有推廣價值的規劃新成果服務于國家新的發展 ；二是按照規劃改革的新要求，對長期以來的理論和技術做出重新的思考，更新規劃工作理念，在提高城鄉規劃工作的前瞻性、綜合性、整體性、系統性、協同性上下功夫，探索推進生態文明建設、形成綠色發展方式和生活方式的規劃路徑。

參考文獻：

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[12] 樊杰 . 京津冀都市圈區域綜合規劃研究 [M]. 北京：科學出版社，2008 ：i-xiii.

（作者信息：張兵 中國城市規劃學會理事，學會歷史文化名城學委會主任委員）