城市總體規(guī)劃在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化空間開發(fā)格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發(fā)揮著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，是城市重要的公共政策和指導(dǎo)城市建設(shè)的法定依據(jù)。本文結(jié)合國家空間規(guī)劃體制的建立，簡要探討近年來開展的城市總體規(guī)劃改革和試點的意義。

　　1 空間規(guī)劃體制下城市總體規(guī)劃試點的意義

　　2017 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部選擇了兩個省和15 個城市作為城市總體規(guī)劃的試點。其目的是要通過試點貫徹落實黨的十九大和習總書記系列重要講話精神，強化城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，實現(xiàn)空間治理能力和治理水平的提升。試點的基本思路：一是堅持尊重城市發(fā)展規(guī)律。落實以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等要求，改革總體規(guī)劃理念和方法，發(fā)揮規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和底線控制作用；二是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和全域規(guī)劃。規(guī)劃制定和管理全覆蓋，搭建規(guī)劃協(xié)同管理平臺，促進“多規(guī)融合”“兩規(guī)合一”，形成空間規(guī)劃“一張藍圖”；三是堅持政府事權(quán)分級管控。精簡審批內(nèi)容，簡化和規(guī)范審查程序，提高總體規(guī)劃審查、審批效率；四是堅持規(guī)劃、實施、監(jiān)管全過程控制。強化總體城市規(guī)劃強制性內(nèi)容的剛性傳導(dǎo)，使強制性總體規(guī)劃內(nèi)容可分解、可落實、可考核。

　　從開展城市總體規(guī)劃試點的要求可以看出，其具有兩個意義：一是落實中央對規(guī)劃改革的要求和習總書記系列講話精神，解決城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略性不高、管制性不強等頑疾，充分發(fā)揮總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用；二是在國家空間規(guī)劃體制逐步明晰之際，通過城市總體規(guī)劃改革來促進“多規(guī)合一”,主動適應(yīng)新空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

　　2 完善城市總體規(guī)劃改革，適應(yīng)國家空間規(guī)劃體系的建立

　　按照十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的要求，加強自然資源監(jiān)管，特別是要實施全域國土空間用途管制，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系， 組建了自然資源部。通過機構(gòu)改革理順了兩個關(guān)系：一是自然資源用途管制與空間規(guī)劃的關(guān)系。空間規(guī)劃既是自然資源用途管制的基本依據(jù)，也是重要手段；二是各類空間規(guī)劃之間的關(guān)系。將各類規(guī)劃統(tǒng)一到自然資源部門，為建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的空間規(guī)劃體系，解決空間性規(guī)劃重疊沖突和約束不力、部門職責交叉重復(fù)等問題創(chuàng)造了重要條件。

　　新的空間規(guī)劃體制改革無疑將對城市總體規(guī)劃改革產(chǎn)生影響。對于城市而言，總體規(guī)劃是空間規(guī)劃的核心部分， 兼具戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制作用，在保護的前提下，重點在于規(guī)范發(fā)展建設(shè)行為，具有空間全域、全要素、全過程管控的特征和要求。因此，城市總體規(guī)劃應(yīng)該也可以成為城市層面的空間規(guī)劃[2].毋庸諱言，要真正實現(xiàn)這一目標， 城市總體規(guī)劃尚有不足，需要強化對自然資源的管控，將統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理和國土空間用途管制、生態(tài)保護修復(fù)等空間規(guī)劃要求體現(xiàn)得更加充分。

　　3 城市總體規(guī)劃改革為空間規(guī)劃實施體系的建立提供借鑒

　　自然資源部門通過編制空間規(guī)劃，建立國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有的自然生態(tài)空間，將分散在各部門的用途管制制度集中到一個部門，統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制職責。其他部門（生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、交通等）作為空間規(guī)劃的不同實施主體，其實施責任如何體現(xiàn)和落實？如何形成規(guī)劃、建設(shè)、管理的體系？這些問題的解決尚有待于各部門職責的進一步明確。

　　對于市縣一級空間規(guī)劃，要實現(xiàn)中央提出的“空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖”,成為“各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)”的要求，目前尚缺少往下傳導(dǎo)的規(guī)劃制度設(shè)計。未來市縣一級空間規(guī)劃如何建立自上而下逐級控制、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃相互促進、基層土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合的體系，也需要進一步觀察。

　　城市總體規(guī)劃改革的重點之一，就是建立與下位規(guī)劃、專項規(guī)劃間的有效傳導(dǎo)機制。2017 年12 月，國務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017 - 2035 年）》形成了“大都市區(qū)空間規(guī)劃”+“分區(qū)指引、專項規(guī)劃大綱、行動規(guī)劃大綱”的成果體系（即“1+3”）。通過這樣的規(guī)劃傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)了總體規(guī)劃內(nèi)容的分解傳遞，形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理的完整鏈條。可以說，城市總體規(guī)劃試點的意義， 是為空間規(guī)劃提供了規(guī)劃落地實施的經(jīng)驗。“城市總體規(guī)劃+ 分區(qū)指引+ 控制性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃”這種層級傳導(dǎo)模式，必然會對未來市縣空間規(guī)劃實施機制的設(shè)計提供借鑒。