長三角區域的改革開放風起云涌、快馬爭先，正朝著具有全球影響力的世界級城市群穩步邁進。圖為江蘇省南京市高淳區椏溪國際慢城的油菜花田和民居。新華社記者李響攝

　　黨的十九大報告提出,要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。明確了主體地位的城市群發展面臨哪些問題，如何高效、集聚發展,大中小城市在新的格局中如何發展？

　　城市群是城市發展到成熟階段的空間組織形式。近年來，國家已經先后批復成渝城市群、哈長城市群、長江三角洲城市群等發展規劃，并明確了相關發展任務。黨的十九大報告更是明確提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。在構建區域協調發展的城鎮格局中，如何真正發揮好城市群的主體地位呢？

　　突出城市群主體地位

　　以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，是破解我國不平衡不充分的發展問題的一劑良方，會大力促進區域平衡、城鄉平衡

　　習近平總書記指出，城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅定不移，以城市群為主體形態推進城鎮化。我國已經形成京津冀、長三角、珠三角3大城市群，成為支撐和帶動我國經濟發展、體現國家競爭力的重要區域。我國有十三億多人口，只發展京津冀、長三角、珠三角3大城市群是不夠的。

　　“黨的十九大報告強調要以城市群為主體，這是城鎮化發展到一定階段的必然選擇。”國務院發展研究中心發展戰略與區域經濟研究部研究員劉云中說，過去城市的經濟活動，一般只需要在單個城市范圍內就能實現相對完整的安排。但是，隨著城市人口總量的增加、產業鏈條的延伸，以及交通基礎設施的完善，許多經濟活動已不限于某個城市內部，這就需要某個區域內的不同城市加強聯系，構成相對完整的城市“集合體”。

　　劉云中指出，目前我國許多中小城鎮本身由于產業規模小、結構相對單一，與更大的生產經營網絡聯系不緊密，缺乏發展活力與后勁，迫切需要在更大范圍內進行資源優化配置。而許多大城市都存在“城市病”，也需要通過空間拓展，使城市功能進一步優化。

　　“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，是破解我國不平衡不充分的發展問題的一劑良方，將補齊中小城市和小城鎮發展不充分短板，會大力促進區域平衡、城鄉平衡。”國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心產業所所長榮西武說，城市群的建立有助于打破行政區劃限制，實現城市群內部城鎮間更廣泛的專業化分工與協作，實現各個城鎮間功能定位和產業發展方面的合作共贏、公共服務和基礎設施建設方面的共建共享、資源開發和生態環境建設方面的共管共治。

　　榮西武認為，相對于單個城市，城市群經濟是把原本屬于一個城市的各種職能，根據區域內各級、各類城鎮的基礎和條件，有序疏解到區域內的不同城鎮，在區域內形成的既有聯系、又有區別的空間組織形式，既能保持各個城鎮之間的有機統一，產生“一加一大于二”的協同效應，又能避免城市規模過大帶來的交通擁堵、環境污染等問題。

　　“實踐證明,在城市群內的中小城市、小城鎮，由于可以分擔大城市的某些特定功能，發展明顯快于遠離城市群的一般城鎮。而遠離城市群的中小城市、小城鎮由于其創造就業崗位的可持續能力較弱，成長相對較慢，有些甚至可能走向衰落。”榮西武說。

　　城市群發展具備基礎

　　目前我國已經出現了一批有一定經濟總量規模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎性條件

　　“十三五”時期，我國將加快城市群建設發展，在東部、中西部、東北等地區打造一批城市群，形成更多支撐區域發展的增長極。

　　“從城市群的形成要件來看，目前我國在一些關鍵指標上已經具備了突出城市群主體地位的基礎和前提。”榮西武說，近年來，我國城鎮化進程加快，截至2016年底，全國常住人口城鎮化率已經達到57.35%，相比2002年提高18.25個百分點。城鎮數量、總體規模、空間布局不斷調整和優化，為作為城市高級形態的城市群規劃建設打下了堅實基礎。

　　與此同時，伴隨著我國經濟的持續快速增長，大城市、特大城市數量明顯增加，這些大城市、特大城市形成了一定區域內的“中心城市”，其城市職能逐步出現了向周邊中小城市、小城鎮外溢、疏解和轉移的苗頭和趨勢，“中心城市”與周邊城鎮在產業發展與分工協作水平上逐步提升，對周邊中小城市、小城鎮的輻射帶動能力進一步增強，較好地促進了城市群的發展。

　　在劉云中看來，目前我國已經出現了一批有一定經濟總量規模的城市，其中有不少城市具備成為核心城市或中心城市的條件，輻射和帶動能力較強，為城市群的打造提供了很好的基礎性條件。

　　劉云中分析說，從交通條件看，我國一些經濟發展水平比較高的城市，基礎設施特別是交通基礎設施相對來說也比較完善，很多城市與城市之間已經形成了1小時的通勤圈，這會進一步增強不同城市之間的交流與互動。此外，隨著我國不斷深化體制機制改革，制約人口和其他要素自由流動的制度障礙被加速破除，便于不同人群在不同城市就業和發展，也將為城市群的發展打下更好的基礎。

　　“越來越多的地方政府也意識到區域合作、協同發展的重要性。很多地方政府在破除行政壁壘、謀求產業合作、建立區域協同發展機制等方面展開了實質性探索，同城化、融入戰略等被越來越多的政府納入議事日程。”榮西武說，開放、合作、包容已經成為區域經濟健康可持續發展的重要途徑。

　　例如，長三角、珠三角地區城市群協調機制進一步完善，京津冀、長江中游、北部灣、成渝等城市群協調發展機制基本構建，并已經在省際公共服務共享、基礎設施聯通、產業協作、生態共治等方面取得一定成效。目前，全國已經有41個城市實現交通“一卡通”。

　　實現一體化高效發展

　　正確處理好政府和市場的關系，促進各種資源要素在城市群內部高效配置，并建立健全城市群發展協調機制，推動跨區域城市間協調聯動，實現城市群一體化高效發展

　　目前，我國城市群發展質量不高，城市間分工協作不夠，低水平同質化競爭嚴重。

　　劉云中表示，要解決城市群內部分工協作不足、低水平同質化競爭問題，關鍵要正確處理好政府和市場的關系，在一些充分競爭領域盡量避免行政手段的過多干預，使市場在資源配置中發揮決定性作用，同時，要建立健全城市群發展協調機制，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、生態保護、環境治理等協調聯動，實現城市群一體化高效發展。

　　“要促進各種資源要素在城市群內部的高效配置，首先要明確城市群內各城鎮間的分工與合作。”榮西武說，在城市群發展過程中，一定要處理好城市群內部大中小城市之間的關系，通過統籌規劃，明確城市群內部中心城市、中小城市和小城鎮角色分工，實現大中小城市和小城鎮之間的相互協作、緊密聯系，避免經濟活動、城市功能盲目、過度向中心城市集中，保障其健康成長，也使得中小城市因合理分擔了大城市的某些功能，而充滿活力、快速發展。為了防止城市群里中心城市與周邊城市差異擴大，公共資源配置要適當向中小城市傾斜，以增加其吸引力與發展潛力，形成更好的規模和結構，提高城市群整體的吸引力。

　　榮西武進一步指出，為了使城市間的分工協作進一步增強，應該堅持科學編制規劃、嚴格落實規劃，尤其要按照“定位明晰、統籌布局、特色發展、錯位發展”原則和要求，明確各個城鎮的產業定位、產業鏈條延伸方向，避免“小而全或大而全”“各自為戰”“同質或同構化”等發展模式。

　　以長三角城市群為例，在發展之初賦予了每個城鎮較為合理的產業分工和角色定位，如南京定位于物流、資金流和信息流的集散中心，側重發展重化工和電子信息產業；杭州定位于長三角的制造業中心；寧波定位于華東地區的外貿口岸，到目前都形成了各自區內的優勢產業體系，以及較為合理的產業分工。

　　榮西武還建議，針對涉及城市群協調發展、環境治理、基礎設施建設、公共平臺方面、產業布局、產業結構優化、公共資源配置、創新發展等方面的重要工作，要制定城市群內部統一的考核機制、獎懲機制，約束和激勵各個城鎮能夠嚴格按章辦事，嚴格按照城市群規劃統一行動，強化城市群規劃對各個城鎮的約束力。同時，組建城市群發展協同推進機構，協調城市群內部各個行政區之間的責權利關系。

　　“總的來看，城市群規劃建設還應堅持市場導向，尊重客觀規律，切勿過多的行政干預、行政推動。”榮西武建議，應科學劃定城市群范圍，避免為貪大而通過行政力量肆意“擴容”，甚至是尚未建就先擴容，最終導致城市群失去了原本應有的高密度集聚和高效率成長效應。