《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》（以下簡稱《指導意見》）進行解讀。該《指導意見》由中央全面深化改革領導小組、國務院共同審定，國土部于2016年11月11日印發實施。

　　一

　　目前城鎮低效用地再開發面臨的困境

　　國土資源部黨組成員、副部長趙龍表示，改革開放30多年來，我國城鎮化建設取得突飛猛進的發展，一批現代化城市興起，城鎮用地結構布局不斷優化，土地利用效率不斷提升。但在一些地方，由于歷史的或現代化進程中的原因，城鎮外延式擴張與存量土地低效利用狀況并存。

　　一方面，城鎮快速擴張占用大量耕地良田，土地開發強度過高，與資源環境承載力不相適應，以犧牲農用地為代價的城鎮化模式已難以為繼；另一方面，城鎮內部存在大量低效用地，盤活利用潛力巨大，集中表現在：

　　一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低；

　　二是產業用地配置不合理，大量工業用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業；

　　三是舊城鎮、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設施落后、環境臟亂，群眾意見大；

　　四是閑置浪費現象存在，個別地區甚至出現空城、鬼城。

　　當前，影響城鎮低效用地再開發的制約因素主要有：

　　一是土地權利關系復雜，需兼顧平衡各方利益，協調難度大、周期長、成本高。

　　二是激勵措施不夠，在土地取得方式、用途認定、價款繳納等方面缺少鼓勵優惠政策，各方參與積極性不高，一些社會資本“望而卻步”。

　　三是部分土地歷史遺留問題多，特別是經濟發達地區，由于早前集體經濟發展迅速、“三來一補”等加工貿易蓬勃興旺，不少空置破敗的舊廠房用地手續不全，需要既依法依規又實事求是地加以解決。

　　二

　　《指導意見》的主要內容

　　1

　　提出了城鎮低效用地再開發的指導思想、基本原則和總體目標

　　力求做到土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強；城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長；城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量顯著提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升。

　　2

　　明確內涵，充分發揮專項規劃的統領作用

　　要求各市縣人民政府結合地方實際，提出低效用地的具體認定標準，做好調查摸底、標圖建庫和項目實施方案編制等基礎工作。重點組織編制低效用地再開發專項規劃，加強規劃對開發規模、布局、用途、時序的統領。

　　3

　　制定激勵措施

　　一是鼓勵原國有土地使用權人自主或聯合改造開發；

　　二是積極引導城中村集體建設用地改造開發；

　　三是鼓勵產業轉型升級優化用地結構；

　　四是鼓勵集中成片開發；

　　五是加強公共設施和民生項目建設。

　　4

　　妥善處理各類歷史遺留建設用地問題

　　按照依法依規、尊重歷史的原則，對歷史遺留建設用地，以用地行為發生時間為界限，明確了3類不同的處理政策。

　　一是，發生在1986年12月31日前的歷史遺留建設用地，考慮到《土地管理法》于1987年1月1日才正式實施，依照原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年3月11日發布）確權后，直接登記發證。

　　二是，發生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的歷史遺留建設用地，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，依照1988年修訂的《土地管理法》有關規定，落實處理（處罰）措施后，按土地現狀辦理征收手續。

　　三是，發生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的歷史遺留建設用地，符合土地利用總體規劃，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并已落實，按照1998年修訂的《土地管理法》有關規定，繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費后，落實處理（處罰）措施后，辦理土地轉用征收手續。

　　5

　　完善保障措施

　　《指導意見》針對改造開發容易產生的問題，著重提出以下四方面的措施要求：

　　一是制定實施細則。《指導意見》明確要求，省級國土資源部門要研究制定實施細則，細化各項政策規定，并加強檢查指導；市縣國土資源部門要明確具體操作辦法，加強實施管理，確保改造開發工作順利實施。

　　二是強化社會監督。建立改造開發工作信息公開制度，對涉及的各個環節實行全過程公開，接受社會和公眾監督；同時涉及土地出讓的必須開展地價評估、集體決策、結果公示，確保改造開發公開、公平、公正。

　　三是加強信息化建設。建立城鎮低效用地數據庫，將改造開發項目審批、實施、竣工驗收等及時上圖入庫，提高信息化水平，實行改造開發工作全程動態監管。

　　四是嚴守廉政紀律。建立責任追究機制，加強廉政風險排查，扎好籠子、定好規矩，從源頭上防止尋租行為發生；規范資金管理，項目收益要公開透明，確保資金安全高效使用；嚴格監督管理，加強項目實施跟蹤評估，及時糾正發現的問題，保證改造開發工作規范健康開展。