在另一個方面，農地制度改革需要加強農地流轉的制度規范和市場體系建設。缺乏農地確權和缺乏明確的農地流轉制度安排，不僅阻礙了農村勞動力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農地流轉的制度化安排和對農地流轉缺乏可靠的收益預期，農村勞動力的外出遷移是靈活和彈性的。農村遷移勞動力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時性就業和居住。由于土地流轉制度性安排的不規范性和預期的不穩定性，同時限制了遷移流動人口及時調整其土地安排，出現農村土地閑置和拋荒等現象。可以看到，遷移人口甚至更不愿意進行農地的轉讓，他們通過匯款、周期性返回農村，以及家庭分離的家庭分工模式來宣示其對農地的實際擁有和使用權利，希望兼顧農地產權和城鎮化過程的經濟利益。這樣，產權不明晰狀態下的農地制度和模糊的農地流轉市場安排，會限制鄉城市遷移和阻礙遷移人口真正進入城市。同時，農地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進入農村和農業地區，不利于農地資源的優化配置。

　　同時，正是由于缺乏農地確權和農地流轉存在的模糊性，使得非正式的農地流轉安排廣泛存在，具體表現在較多的口頭協定和農戶之間的互換、出租，農地流轉的收益租金有的采取實物交易、有的采取不定期的出租收益。非正式的土地流轉安排是在產權關系不明確和缺乏成熟規范的農地流轉制度下的交易成本最低的市場安排。非正式制度和非正式的市場交易，增加了農地流轉的靈活性和彈性，或者可以說是農村中草根性的制度創新探索。但是這樣的非正式制度安排帶來土地租金的損失，并限制了土地資源配置效率，增加了農村地區農地流轉所帶來的各種糾紛。因此，加快農村地區的農地確權、推動農地流轉的制度規范建設、市場體系建設，以及完善農地產權和流轉安排的相關法律法規，對于當下農地制度改革和城鎮化發展都是必要和迫切的工作任務。

　　農地制度和農地市場流轉影響農村勞動力遷移進入城市，以及影響農民獲得城市戶籍的意愿，我們同時也需要認識到，并非所有的遷移勞動力都希望獲得城市的戶籍。所謂土地束縛了鄉城遷移和城鎮化發展，不僅是因為土地產權和土地市場制度建設不足造成農民對農地的依附性，同時，農地本身對農村居民具有具體和必要的價值，農地價值也會影響農村勞動力的進城選擇和影響遷移勞動力對土地的安排。從勞動力遷移的新經濟學的視野看，農村勞動力向城市遷移意愿不僅受到城市部門更高的經濟收入和就業預期的影響，由于農地利益作為農村家庭利益的組成部分，也會影響農村勞動力的遷移決策。農地對于農村勞動力具有基本保障作用，因此當城市部門不能對遷移人口提供必要的社會保障，農村勞動力實際上是缺乏意愿放棄農地進入城市的。另外，農村勞動力的外出遷移是將務工經商作為其農村生活中獲得補充性收入的渠道，是為了實現家庭利益最大化的家庭分工方式。那么當農村家庭有更多的農地，就會由于具有相對過剩的勞動力，從而增加外出務工經商的意愿。而農地的市場價值更高，農民則更不愿意離開土地（或者放棄土地）進入城市。

　　這也能夠解釋遷移人口實際上更不愿意對農地流轉和轉讓，這不僅是因為他們需要繼續保持農地的利益，同時是因為他們的遷移過程存在著缺乏保障的風險，會使得他們繼續依賴農地的保障作用。因此當鄉城移民更大程度地融入當地社會和具有更小的歧視和排斥，當鄉城移民具有更健全的市民化和社會保障，遷移人口會增加農地流轉的意愿和行為選擇。

　　由于農地產權利益構成農村居民家庭的客觀利益，對此我們也不能先驗地認為農村人口外出務工就業和發生鄉城遷移就一定會加快土地流轉，或者進而希望通過農村人口進城并以此剝奪農民的土地權利和土地利益。推動城鎮化和推動土地流轉，仍然要以農民的具體需求為基礎，仍然要以尊重、保護，以及實現農村家庭的土地利益和土地權利為基礎。改革的目的是通過加快農地流轉來推動遷移和城鎮化，并滿足農民收入提高和總福利進步的需求，而并不是單純通過加快農民進入城鎮來促進農地流轉。

　　但是顯然，明確農地產權和農地流轉實現更制度化、規范化的改革是有利于城鎮化的，以及有利于維護農村家庭的土地權利和實現土地利益，支持農民實現理性選擇和增加農民福利。推進農地制度改革會進一步釋放農村的相對剩余勞動力，促進農村勞動力的鄉城遷移的家庭決策，并增加土地資源市場配置效率。通過城鎮部門的戶籍開放性、推進積極的市民化過程、增強對移民的社會福利和保障體制改革，增加對移民的社會融合和制度接納，都會顯著地增加移民在城市永久居留的預期。遷移并非必然就會促進農地流轉，而鄉城遷移過程中城鎮部門的制度接納和保障體系的建設，以及降低在城市生活的風險，才有利于實現穩定的遷移和加快農地的流轉。

　　農地流轉、鄉城遷移和城鎮化歸根到底需要基于農民生活福利的進步、基于農民自身的自主意愿。通過農地產權的確權和推動相關農地流轉制度改革，為土地市場、勞動力市場建設提供規范和保障，使農民能夠自由選擇農地流轉、自由實現勞動力市場流動，以及打破各種市場壁壘，這才能促進有效率和公平的農地流轉，并支持農村勞動力在人口遷移和城鎮化過程中保障自身權利和增進福利，在此基礎上推動以人為本的和有效率的城鎮化發展。

　　（作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授）