體制障礙根深蒂固

　　記者在基層調研時發現，由于體制機制上的障礙難以改變，體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學性、權威性和嚴肅性長期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。

　　一是部門利益化加劇，城市總體規劃編制審批時間長，規劃既難產，又短命，規劃的引領和管控作用大打折扣。本文來源：瞭望觀察網

　　城市總體規劃從編制到審批發布，短則兩年有余，長則數年;有的城市的總規報送6年還沒有批下來;有的城市的總規從開始編制到國務院審批通過，前后超過十年，此間，兩個近期規劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使得總體規劃審批之日，就是修編啟動之時。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。

　　海南省住建廳總規劃師劉釗軍、貴州省住建廳總規劃師王春等人表示，造成上述現象的根本原因在于，涉及規劃編制審批的部門，各自維護部門的利益，又都有不同的部門法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協調時間長。

　　中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍說，現在發改委的項目規劃批復具體到地塊，林業規劃、環保規劃的項目也紛紛進城落地，其背后都有部門利益的因素。

　　南開大學周恩來政府管理學院高級規劃師張麗梅說，政府部門管得太細、管得太多。總體規劃作為法定規劃，很多城市的委辦局都想借著規劃搭順風車，把自家需求加進去，導致規劃越來越厚、管得越來越多，有的規劃甚至于對選什么材料都有要求，最后反而什么都管不住。

　　二是強烈的發展沖動，讓規劃異化為地方獲取“土地財政”和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。

　　多位基層干部反映，不少地方政府通過做大和反復修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士說：“各地規劃總人口加起來已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。”

　　有的地方政府還通過非法定規劃來代替法定規劃。法定規劃束之高閣，非法定規劃大行其道。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代法定規劃的勢頭，嚴格按照法律來說是無效的。

　　據了解，目前由國務院審批總體規劃的城市已經達到了100多個，有些人口規模不足100萬的城市也需要由國務院審批，審批時間進一步延長。

　　中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰等人表示，地方政府吃飯靠產業，建設靠土地。在“土地財政”的模式下，政府越來越呈現公司化的傾向，“市長成了總經理。為了招商，什么都干”。基層干部反映，許多開發商面對規劃約束時底氣很足，有人戲稱城建是“開發商牽頭，領導決策，規劃局執行”。

　　三是存在“規劃是龍頭，領導是繡球”現象，唯上的干部考核在一些地方使規劃異化為領導“政績”、個人愛好甚至是腐敗的工具。

　　基層干部反映，在一些地方，城市建設是地方領導短時間內取得政績的主要抓手，而想要“立竿見影”，就要否認前任規劃，另起爐灶。急功近利式的政績觀導致規劃方案三年一大修，兩年一小變，“一任領導、一任規劃”的問題嚴重。

　　一位基層干部反映，有上級領導來當地視察，“這些大領導現場辦公，現場拍板，臨時發揮，隨手一指，提出這里要建什么、那里要建什么，沒時間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個不字不敢講，只能落實貫徹，然后‘開膛破肚’，更改原有縣城規劃。”

　　李晨光說，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，建筑師和規劃師大多投其所好。“鳥巢”體育場、國家大劇院等大項目出現后，很快就會發現各地在拷貝，甚至異化為奇奇怪怪的建筑。這背后隱藏著深刻的邏輯，千城一面的背后，有一個強大的制度支撐。

　　南開大學周恩來政府管理學院副院長孫濤說，行政首長的價值觀與城市的發展是存在錯配的。城市發展的時間周期基本上在10年左右，城市規劃不能是試錯、證偽式地摸著石頭過河，否則，這個代價是災難性的。

　　探索構建中國特色規劃體系

　　在調研中，記者發現，盡管存在一定爭議，但是大部分業內人士認為，改革當前失控的規劃體系，尋求中國化解決途徑，探索建立中國特色規劃體系，確定新的規劃理念、規劃規范、規劃重點，進一步加強規劃管理，具有重要的現實意義。

　　一是研究建立中國特色規劃理論。鼓勵開展城鎮化的理論和應用研究，借鑒符合中國國情的西方規劃理論，汲取我國傳統的智慧，弘揚中國文化，體現先進理念，接納互聯網等新的技術手段，用中國的思維、中國的理論和中國的自信解決中國的問題。

　　二是將規劃上升到國家治理工具的高度。規劃是國家治理能力的體現，也將對國家治理發揮重要作用。規劃要凝聚改革共識，要在各級干部及社會民眾中加強規劃意識的教育，強化“規劃即法”及遵守《城鄉規劃法》的意識;維護穩定發展秩序，強化規劃對空間資源配置的綜合調控作用;探索建立國家空間規劃體系和配套的制度與法律體系，通過法律保障規劃編制、制定與實施各個環節，避免規劃被人為隨意調整。本文來源：瞭望觀察網

　　三是規劃要處理好政府和市場的關系。未來的各類規劃應體現政府與市場的合理分工，逐步明確政府的權力清單、負面清單和責任清單，積極釋放合理的市場信號。海南三亞市規劃局副局長常成云說，規劃是政府在空間上政策的體現，但規劃要給市場留點空間，積極利用市場的手段來實現管控。比如，修規的實質是對經濟利益的修改，有些國家允許多次修規，但修規后獲得的利益要大部分交給政府或者社會。用市場機制調節，效果很好。

　　四是要創新規劃編制與實施，體現“頂層設計和協同治理”。要改進規劃編制方式，創新規劃研究設計。規劃領域要有進有退，要優化規劃內容配置。規劃編制過程中，應加快推動企業、民眾由“知情權”向“參與權”邁進。