我國(guó)近年來(lái)興起的城市經(jīng)營(yíng)以資金獲取為指向，且熱度之高、來(lái)勢(shì)之猛可謂前所未有。造成這種現(xiàn)象的根源，由于市場(chǎng)與計(jì)劃、公權(quán)力與私權(quán)利的磨擦與碰撞所造成的變形，是一些城市政府對(duì)市場(chǎng)化管理和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)有意無(wú)意的曲解從而導(dǎo)致的行為扭曲，其實(shí)質(zhì)是對(duì)城市經(jīng)營(yíng)的誤解以致誤用。

　?、僬?jī)?cè)u(píng)價(jià)的導(dǎo)向偏差

　　當(dāng)前，評(píng)價(jià)一個(gè)地方或城市發(fā)展快慢的直觀依據(jù)就是GDP的增速、財(cái)政收入的多少，城市建設(shè)的成效?；谥袊?guó)目前的政績(jī)考核體制，以GDP為典型代表的地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)是永恒的硬約束（其實(shí)是一種激勵(lì)），地方官員以“城市經(jīng)營(yíng)”為載體或手段而追求 GDP 的增長(zhǎng)，成為一種理性選擇。城市政府追求形象工程，進(jìn)行了一輪輪的圈地招商和圍城造房，按照現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制，地方政府可以得到大量的土地出讓金和房地產(chǎn)稅收，直接表現(xiàn)為財(cái)政收入的增加，并且直接推動(dòng)當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)。而把大量的資金投入到產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)或民生，往往很難再短時(shí)期見到成效，就會(huì)影響政府官員的升遷。所以，城市經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問題的一個(gè)重要原因就是強(qiáng)烈政績(jī)動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)。以GDP增速、財(cái)政收入多少，城市建設(shè)成效等顯績(jī)作為地方政府政績(jī)的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，違背了城市經(jīng)營(yíng)以人為本的基本前提。

　　②職能定位的人為錯(cuò)位

　　政府職能是政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)服務(wù)職能的有機(jī)統(tǒng)一，經(jīng)營(yíng)城市中過分地重視經(jīng)濟(jì)職能則為人為錯(cuò)位。地方政府在無(wú)權(quán)進(jìn)行稅收、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等政策調(diào)控的前提下，能夠運(yùn)用的手段就是城市規(guī)劃和土地批租，地方政府是城市范圍內(nèi)國(guó)有土地資源和國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表，同時(shí)也是管理者，在城市范圍內(nèi)的“宏觀調(diào)控”就自然和“經(jīng)營(yíng)城市”聯(lián)系起來(lái)。城市政府就會(huì)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)職能，插手城市經(jīng)營(yíng)的具體運(yùn)作，忽視服務(wù)職能，造成政府職能“越位”和“缺位”并存，并產(chǎn)生的種種不良后果。城市經(jīng)營(yíng)并沒有否認(rèn)政府在城市發(fā)展中的地位和作用，政府主要承擔(dān)規(guī)劃、監(jiān)督、管理、調(diào)控等職能，主要任務(wù)是制定規(guī)則、營(yíng)造環(huán)境、維護(hù)秩序，并不直接從事城市的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這樣能夠保持客觀、公允的地位，從社會(huì)公共利益的全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，通盤考慮城市的建設(shè)和發(fā)展，擺脫了事無(wú)巨細(xì)、一抓到底的瑣碎事務(wù)，致力于清除行政壟斷、不公平競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)障礙。企業(yè)擔(dān)當(dāng)城市的經(jīng)營(yíng)主體，成為城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的真正運(yùn)作者，在政府的指導(dǎo)、支持、監(jiān)督下，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律開發(fā)城市資源，既能保障自己的合法經(jīng)營(yíng)收益，又能為城市面貌的改善和城市價(jià)值的提升，產(chǎn)生實(shí)際的推進(jìn)作用。

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　　我國(guó)快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程對(duì)土地的從農(nóng)業(yè)用途向非農(nóng)業(yè)用途、從低收益用途向高收益用途的流轉(zhuǎn)有著巨大的需求。因此，城市政府能夠從土地的使用權(quán)交易中獲取總量巨大的收益。在現(xiàn)行土地制度之下，土地進(jìn)入市場(chǎng)為城市政府提供了巨大的獲利空間，這是誘發(fā)城市經(jīng)營(yíng)熱的另一個(gè)主要原因，最根本的收益來(lái)源是土地用途轉(zhuǎn)變以后產(chǎn)生的級(jí)差收益，因?yàn)橥恋氐牟煌猛灸墚a(chǎn)生截然不同的經(jīng)濟(jì)效益。在現(xiàn)行制度下，集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓、抵押，集體土地只有變性為國(guó)家所有才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。因此，農(nóng)民集體土地?zé)o法與國(guó)有土地一樣享有同等的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。城市政府通過從農(nóng)村集體手中以低廉的代價(jià)征用土地，然后與土地使用權(quán)的購(gòu)買者分享土地用途轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的級(jí)差收益，土地的原來(lái)所有者農(nóng)民集體則被排除在收益分享者之外。綜上所述，當(dāng)城市政府一方面面臨著財(cái)政收入的入不敷出，一方面看到了可以通過征地實(shí)現(xiàn)的巨大收益時(shí)，對(duì)于以經(jīng)營(yíng)土地為核心的資金獲取指向型城市經(jīng)營(yíng)自然而然地趨之若騖。這是城市政府在現(xiàn)行制度約束下的必然選擇。

　　④地方事權(quán)與財(cái)力的不對(duì)稱

　　造成以資金獲取為指向的經(jīng)營(yíng)城市的重要原因是，地方政府承擔(dān)的行政職能與支持職能行使的財(cái)政收入來(lái)源之間的不對(duì)稱，簡(jiǎn)單地說就是事權(quán)與財(cái)力的不對(duì)稱。我國(guó)在 1994 年實(shí)施了分稅制改革，改革的一個(gè)基本目標(biāo)是提高中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重。但是，這次分稅制改革由于種種因素的制約，并沒有解決事權(quán)與財(cái)權(quán)不清這個(gè)我國(guó)財(cái)政體制多年來(lái)一直存在的缺陷，而且在財(cái)力大量向上集中之后，中央與地方之間的事權(quán)劃分與舊體制基本相同，地方政府的職能、職責(zé)范圍幾乎絲毫未變，使得地方政府的財(cái)力與事權(quán)及支出范圍極不相稱。要干的事多而來(lái)自稅收渠道的收入來(lái)源少，必然迫使地方政府千方百計(jì)地尋求一切可能的收入來(lái)源。在這種情況下，有資產(chǎn)可以“經(jīng)營(yíng)”的城市政府對(duì)城市經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)出高度的熱情是很自然的事情，追求資金獲取成為經(jīng)營(yíng)城市的主流，這也是城市經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)許多的問題的重要客觀原因。