城鎮化是現代化的必由之路。迄今為止，凡是成功實現現代化的經濟體，城鎮化水平（即城鎮化率，下同）和質量都達到了較高水平；而陷入中等收入或低收入陷阱的經濟體，則在這方面往往出現較大問題。本報告以水平和質量協調提升為主線，比較四種類型城鎮化的發展經驗，并歸納其對我國城鎮化健康發展的借鑒意義。

　　不同背景和稟賦條件下城鎮化模式的比較

　　在不同歷史階段，受不同國際環境、稟賦條件和社會制度影響，各國走出了不同的工業化和城鎮化道路。從城鎮化水平和質量的關系等因素出發，以2011年城鎮化率和人均GNI數據為基礎，可將主要國家的城鎮化分為四種類型，如下圖所示。

　　（一）先發國家：長期探索中實現城鎮化水平和質量的同步提升

　　英國、美國、德國等先發國家，以工業革命為開端，二戰之前已基本完成城鎮化，在長期歷史探索中實現了城鎮化水平和質量的同步提升，具有特殊的時代特征。

　　首先，在工業革命驅動下實現了工業化和城鎮化的良性互動。工業革命建立了全新的工業經濟體系，是推動城鎮化發展的不竭動力，而城鎮化也為工業化提供了基礎設施和市場，提升了生產效率。先發國家在技術和制度等領域進行了全面探索，工業化、城鎮化充分相互作用，普遍經歷了百年以上，最終完成城鎮化。

　　其次，舊殖民體系和世界格局是其城鎮化的特殊時代背景。一方面，先發國家通過殖民掠奪、對外貿易和侵略戰爭為城鎮化積累了大量資本；另一方面，在不平等的國際經濟秩序和政治格局下，其城鎮化發展不存在資源環境約束，形成了“高投入、高消耗、高污染”的粗放發展模式和“先污染、后治理”的道路，曾為此付出了巨大的資源環境代價。

　　第三，隨著資本主義制度逐步完善，政府和市場在城鎮化發展中實現了有機結合。早期城鎮化發展中，自由市場機制的作用巨大，城市發展主要依靠私人部門推動。隨著資本主義制度的逐步完善，政府在基礎設施建設、傳染病防治、勞資關系調解等方面發揮了更多作用。英國建立城市公共衛生體系、德國確立城市規劃體系等，都是政府與市場相結合、提升城鎮化質量的成功經驗。

　　第四，公共政策適時轉型和雄厚的經濟實力，是其有效應對社會危機的重要途徑和保障。城鎮化快速發展期易引發一系列社會矛盾，如果處理不當就會導致社會危機。先發國家普遍經歷過嚴重的社會問題和環境問題，以雄厚的財力為保障，及時調整社會政策、促進社會轉型，幫助他們渡過了危機。英國面對嚴重的城市公共衛生危機，1848年頒布《公共衛生法》等法律，調整公共政策和城市規劃，歷經百余年徹底治理了城市環境問題。德國在城鎮化快速發展中，工人運動、社會問題形勢嚴峻，1883年頒布了《醫療保險法》，開啟了社會保障制度的先河，維護了社會穩定。美國為解決城市環境和居住條件惡化、城市貧困和犯罪等問題，掀起城市美化運動，實施住房改革，通過了1937年的《住房法案》，有力改善了城市人居環境、緩解了城市貧困。

　　先發國家的城鎮化具有時代特征，今天已難以直接借鑒。不過，以工業革命為契機，實現工業化和城鎮化的良性互動發展，以市場機制為基礎合理發揮政府作用，及時調整公共政策、促進社會轉型等經驗，仍具有現實意義。

　　（二）戰后成功追趕型經濟體：較短時期內實現城鎮化水平和質量同步高速提升

　　二戰以后，全球迎來了新一輪工業化和城鎮化浪潮，日本、韓國、新加坡等抓住機遇，在較短時期內高質量完成了工業化和城鎮化。

　　首先，高速工業化是城鎮化快速發展的強大動力。20世紀50－70年代的日本及60－80年代的韓國分別經歷了“擠壓式”的快速工業化進程，長期保持了兩位數的工業增長率，帶動城鎮化率年均增長1.5個百分點左右，各自在30年左右基本完成了城鎮化。在這一過程中，持續的產業升級和大量的人力資本投資推動了日本、韓國產業競爭力和勞動生產率的不斷提升，形成了現代化的、具有全球競爭力的產業體系，占據了全球產業鏈的高端，成功跨越了“中等收入陷阱”，樹立了后發國家的典范。

　　其次，政府是工業化、城鎮化的積極推動者。日本、韓國是“東亞模式”的典型代表，政府在快速工業化、城鎮化中作用十分明顯。一方面，政府十分重視國土空間規劃，對優化城鎮化空間布局、促進要素資源合理配置起到了重要指導作用。日本先后五次編制和實施“全國綜合開發規劃”，2008年又啟動了新一輪“國土形成計劃”。韓國從1972年起編制和實施了四次綜合國土規劃，強調空間政策與產業政策的有機銜接。另一方面，政府通過有效干預促進產業升級和戰略轉型。日本對高新技術產業發展提供了稅收、土地、基礎設施等政策支持，韓國積極實施“政府主導性增長戰略”，近年來轉向“國家均衡發展戰略”，為城鎮化提供了可持續的動力。

　　第三，強調統籌城鄉發展和農業現代化。日本、韓國始終重視農業和農村現代化問題，把提高農業生產率作為推進工業化、城鎮化的前提和基礎。日本在戰后實施了土地制度改革，政府收買地主土地并賣給農民，極大提高了農民生產積極性。20世紀60年代，日本頒布了《農業基本法》、《農振法》等法規，提高了農業生產率和農民收入水平，促進農業振興和農業結構調整。同時，實施農業機械化和村鎮綜合建設，有力提升了農村現代化水平。20世紀70年代，韓國實施了“新村運動”，通過完善農村基礎設施和文化、教育等公共服務，極大改善了農村生產生活條件，提升了農村生存質量和農民收入水平，緩解了快速城鎮化對城市社會轉型的巨大壓力，也避免了農村凋敝，十分值得借鑒。

　　第四，采取有力措施化解城市社會問題，實現社會平穩轉型。工業化、城鎮化的快速發展，也曾給日本、韓國帶了嚴重的社會問題。20世紀50－70年代，日本經濟高速增長，重化工業快速發展，環境污染和城市公害問題日益突出，爆發了嚴重的四大公害事件。日本政府及時采取有力措施，先后頒布了《公害對策基本法》、《大氣污染防治法》等14項法律，制定了嚴格的環境標準，調動地方政府、公共團體積極性，強化社會監督，經過10年左右終于有效治理了公害問題。韓國在工業化過程中，企業普遍實行家長制的管理方式，工人遭受了嚴重的歧視性待遇，并一度爆發了全國性的勞工騷動，這促使韓國調整勞工政策。特別是，政府在勞資沖突中轉向中立，強調以法律和行政手段規范勞資行為，建立三方協商機制和勞動爭議調處機制，構建和諧產業秩序等，從而走出危機，實現了現代化轉型。

　　雖然日本、韓國的城鎮化依然面臨著各自的問題，但同樣作為東亞國家，他們在較短時期內實現城鎮化水平和質量同步高速提升的成就令人矚目。尤其是，立足本國資源稟賦和文化傳統，有效發揮政府的導向性作用，強調城鄉統籌和農業現代化，及時化解城鎮化中的復雜社會問題，具有直接借鑒意義。