回顧歐洲國家城鎮(zhèn)化的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，這一進(jìn)程在政治層面上就是歐洲國家的政府實(shí)現(xiàn)職能擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變的“現(xiàn)代化”過程。以英國為例，1830—1832年的英國議會(huì)改革和1839—1848年憲章運(yùn)動(dòng)后，英國政治現(xiàn)代化進(jìn)程加速，其主要表現(xiàn)是選舉權(quán)不斷擴(kuò)大，同時(shí)政府承擔(dān)起越來越多的城市管理責(zé)任。這里的重要原因之一是，在英國鼎盛的維多利亞時(shí)代（1837—1901年），城市逐漸成為左右社會(huì)輿論和政府政策的地方，資產(chǎn)階級政府在市民的壓力下被迫擴(kuò)大民主、改善民生。1832年改革后，英國首先修改的是濟(jì)貧法，規(guī)定由中央政府統(tǒng)一救濟(jì)城市貧民。1833年，英國推出工廠法，建立工廠視察員直接向國務(wù)大臣匯報(bào)的制度。這些改革都是在出現(xiàn)嚴(yán)重“城市問題”的情況下被迫實(shí)施的。當(dāng)時(shí)的英國城市普遍面臨著人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重、貧民聚居的狀況，由于政府的干預(yù)和管理滯后，最終造成疫病流行。1831—1832年，英國各城市爆發(fā)大規(guī)模霍亂，議會(huì)隨即通過緊急法案，要求地方政府增加稅收以改進(jìn)城市公共衛(wèi)生狀況。1848年，英國再度爆發(fā)霍亂，議會(huì)通過公共衛(wèi)生法，規(guī)定中央機(jī)構(gòu)衛(wèi)生總署有權(quán)根據(jù)地方納稅人的申請或在死亡率超過一定數(shù)量的時(shí)候介入衛(wèi)生管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1848—1853年，英國有284個(gè)城市要求衛(wèi)生總署進(jìn)行干預(yù)。1866年，英國議會(huì)通過住宅法，規(guī)定房主必須為租戶整修破敗污穢的房屋。同時(shí)，地方當(dāng)局有責(zé)任對城市中不合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的地段進(jìn)行拆除或改建。在此項(xiàng)法規(guī)的支持下，當(dāng)時(shí)伯明翰和利物浦等城市都進(jìn)行了較大規(guī)模的城市改造。

　　這些在現(xiàn)代政府看來責(zé)無旁貸的事務(wù)，對當(dāng)時(shí)的英國說來卻無異于一場革命。因?yàn)榇饲坝堑湫偷陌桓耵?mdash;撒克遜模式的自由放任資本主義模式，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)度很低。政府介入城市管理和相關(guān)公共服務(wù)，是英國政治現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國主要政黨在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，進(jìn)一步加大對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)力度，被人們稱為“粉紅色的社會(huì)主義”國家。20世紀(jì)80年代后，英國進(jìn)行了新自由主義性質(zhì)的改革。但是，這些改革并沒有使英國退回到戰(zhàn)前的自由放任狀態(tài)，而是完成了一個(gè)“螺旋式上升”的發(fā)展過程，在政府管理和經(jīng)濟(jì)自由之間達(dá)到了新的平衡。

　　建立“以人為本”的城市管理理念

　　從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，城市化可以成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。但是，要通過城市化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府首先要樹立“以人為本”的城市管理和公共服務(wù)理念。城市化意味著人口聚居，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)以家庭、鄰里和村舍為主的社會(huì)保障體系趨于瓦解，人們的流動(dòng)性增強(qiáng)，因此必須建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。這不僅是維護(hù)勞動(dòng)力再生產(chǎn)所必需的，而且可以創(chuàng)造大量就業(yè)和經(jīng)濟(jì)效益。城鎮(zhèn)化人口聚居會(huì)產(chǎn)生一系列新的社會(huì)問題，其中包括住房短缺、人口流動(dòng)、貧困救濟(jì)、社會(huì)治安、城市環(huán)境、公共衛(wèi)生等。這些問題不是市場機(jī)制可以解決的，必須由政府出面采取對策。可以說，城鎮(zhèn)化不僅意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，而且城市管理與公共服務(wù)最終將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。就中國而言，盡早樹立這種理念，不走歐洲國家城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，可以減少城市化進(jìn)程中社會(huì)問題的沖擊。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，世界各國在城市公共服務(wù)與管理體系建設(shè)方面已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，我們有能力在較高起點(diǎn)上建立比較健全的法律和政策體系，不僅建好城市，而且管好城市。目前，中國城鎮(zhèn)人口已經(jīng)超過50%，與之相應(yīng)的城市管理和公共服務(wù)從理念到制度都需要及時(shí)跟進(jìn)。在這方面，歐洲國家的歷史經(jīng)驗(yàn)無疑是很有意義的。

　　第一，應(yīng)盡早樹立政府管城市的理念。這并非排斥市場和社會(huì)因素的介入，而是要明確強(qiáng)調(diào)政府的核心與主導(dǎo)作用。在這方面，英國和德國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程很有說服力。在城鎮(zhèn)化的早期，英國政府片面地奉行“自由放任”政策，對城市發(fā)展與管理不加任何疏導(dǎo)和干預(yù)，致使各大城市人口急劇膨脹、失業(yè)嚴(yán)重，最終在1831、1848、1853和1865年四度霍亂流行，迫使英國政府先后出臺(tái)濟(jì)貧法、公共衛(wèi)生法和住宅法，擴(kuò)大中央政府的城市管理權(quán)限，準(zhǔn)予地方政府增加稅收落實(shí)相關(guān)職責(zé)，支持伯明翰和利物浦等大型工業(yè)城市進(jìn)行城市改造。相比之下，德國的城市化進(jìn)程是在德意志帝國威權(quán)主導(dǎo)下完成的。由于經(jīng)過相對嚴(yán)格的政府管控，德國在城市產(chǎn)業(yè)布局、人口分布、城市規(guī)劃等方面都比英國更加合理，在其迅速崛起過程中起了很大作用。改革開放30多年來，中國堅(jiān)持對城鎮(zhèn)化實(shí)施政府主導(dǎo)，通過戶籍管理和農(nóng)民工流動(dòng)，在很大程度上避免了歐洲城市化早期因失地農(nóng)民無序涌入城市造成的貧民窟現(xiàn)象和其他社會(huì)問題。盡管目前這種做法存在爭議，但從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，不應(yīng)全面否定。

　　第二，明確建立城市的人口、社會(huì)與環(huán)境承載力觀念，對城市施加以人口管理為核心的政策體系。在這方面，歐洲國家普遍付出過慘痛的代價(jià)。其中最為典型的還是英國。歷史上，由于缺乏必要的規(guī)劃和疏導(dǎo)，英國城市化過程中出現(xiàn)了人口分布嚴(yán)重失衡，多數(shù)人口集中在少數(shù)大城市的情況。直到現(xiàn)在，英國人口80%以上仍然集中在英格蘭地區(qū)的幾個(gè)大城市中，加劇了人們在就業(yè)、交通、住房等方面的困難，對人們的生活質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。不僅如此，由于多數(shù)英國城市都是圍繞某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的，那么該產(chǎn)業(yè)的衰落就會(huì)損害城市的存在基礎(chǔ)，導(dǎo)致大量居民流出，形成“破敗市鎮(zhèn)”。20世紀(jì)二三十年代，英國的煤炭、紡織和造船工業(yè)日益衰落，致使100多萬人流出以上述工業(yè)為支柱的北方城鎮(zhèn)，涌入大倫敦地區(qū)和英格蘭南部新興城市尋找工作，達(dá)勒姆—諾薩伯蘭地區(qū)、蘇格蘭中部低地、泰恩塞德、默西塞德、西約克郡和南威爾士地區(qū)的很多老工業(yè)化城鎮(zhèn)的發(fā)展陷入停滯。由于早期英國城市在形成過程中缺乏規(guī)劃，因此存在街道狹窄、住房擁擠、公共設(shè)施布局不合理的情況。實(shí)際上，從19世紀(jì)中期開始，英國的地方政府已經(jīng)開始廣泛地介入城市街道改造、公共設(shè)施建設(shè)和住房管理等事務(wù)。1866年，格拉斯哥市政府通過法案，對市中心約88英畝范圍的區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃，拆除雜亂無章的建筑物和私搭亂建的貧民窟，對街道進(jìn)行新建和擴(kuò)建，建設(shè)了公園綠地等公共活動(dòng)空間。為緩解居民住宅狹窄的問題，利物浦市政府從19世紀(jì)40年代就出臺(tái)了條例，對居民的住宅建筑提出了一些基本要求。[6]但從效果上看，這種先放任自流然后治理改造的模式存在很多缺陷，成本高昂、成效有限。

　　第三，真正建立以人為本、服務(wù)于人的城市管理理念。在城鎮(zhèn)化的中期，歐洲國家普遍實(shí)施了以公共住房和公共交通為核心的市政建設(shè)，城鎮(zhèn)化后期則把工作重點(diǎn)放在城市環(huán)境改善，建立花園城市和宜居城市，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面。事實(shí)上，這些以改善城市人口生活環(huán)境為目的的市政建設(shè)并非完全是“消費(fèi)性”的支出，也可以創(chuàng)造大量的就業(yè)和需求，為經(jīng)濟(jì)增長注入活力。以公共交通為例，歐洲國家在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就普遍給予了高度重視。早在1863年，倫敦就開通了世界上第一條地鐵，此后逐漸建成便捷的立體交通網(wǎng)絡(luò)。1890年，巴黎市政府就開始推動(dòng)以無軌電車取代馬車的城市公交升級工作。這是因?yàn)椋鞘泄坏母纳撇粌H可以使人們的生活更加便捷舒適，而且可以拓展城市的發(fā)展空間，帶來新的增長機(jī)遇。德國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程對其經(jīng)濟(jì)增長起到了極大的推動(dòng)作用：1871年前，不到2000居民的村舍的人幾乎始終占德國總?cè)丝诘?1.5%，只有5%的人居住在10萬居民以上的城市。但是，到1910年的時(shí)候，后面這一比例已經(jīng)增加到20%，在這個(gè)過程中“非農(nóng)業(yè)住宅的建筑占到了凈投資總額的四分之一到三分之一”。城市建設(shè)不僅促進(jìn)了當(dāng)時(shí)德國建筑業(yè)的發(fā)展，而且促進(jìn)了與磚、瓦、沙、石有關(guān)行業(yè)的發(fā)展，以及與之相關(guān)的金融業(yè)、玻璃工業(yè)、煤氣和自來水工程等行業(yè)的發(fā)展。1880年以后，又促進(jìn)了電力工業(yè)，包括有軌電車在內(nèi)的地方運(yùn)輸系統(tǒng)，以及批發(fā)和零售業(yè)的發(fā)展。[7]可以說，在德國崛起的過程中，城鎮(zhèn)化起到了至關(guān)重要的作用。