現(xiàn)在主要問題在于，很多城市在編制自己的總體規(guī)劃時比較主觀

　　隨著2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，中國特色的城鎮(zhèn)化之路將在2014年開始新的實踐。

　　記者日前就中國大城市、核心城鎮(zhèn)群的發(fā)展問題，采訪了中國城市規(guī)劃設計研究院原院長、中國工程院院士鄒德慈。

　　作為中國最好的規(guī)劃專家，鄒德慈在十多年來參加了首都總體規(guī)劃、上海發(fā)展戰(zhàn)略研討等30多個重要科技咨詢項目。在2013年中國工程院“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略”重大咨詢項目中，他領銜主持了“城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間規(guī)劃與合理布局”和“中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的總體戰(zhàn)略與對策(綜合報告)”等子課題的研究。

　　鄒德慈強調(diào)，中國城市必須實行清晰的分類發(fā)展原則，中國600多個建制市在這一輪新型城鎮(zhèn)化浪潮中都應該擁有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上廣”一樣成為巨型城市。

　　大型中心城市與周邊地區(qū)的相互影響

　　記者：說到城鎮(zhèn)化問題，中國最好的榜樣恐怕就是京津冀、長三角、珠三角這三大城市圈，您如何評價這三個區(qū)域？

　　鄒德慈：京津冀、長三角、珠三角是我國規(guī)模最大、位置最重要的三個城鎮(zhèn)群。其中，無論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數(shù)量，長三角是最大的一個。總的來說，長三角城鎮(zhèn)群既包括常規(guī)意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來增加的安徽。

　　目前，從中央到地方以及整個社會都非常看重這三個大的城鎮(zhèn)群。這三個城鎮(zhèn)群以4%的國土面積，集聚了全國22.8%的總?cè)丝诤?7.5%的經(jīng)濟總量，人們就斷定城鎮(zhèn)群的發(fā)展形式較好。可是，三大城鎮(zhèn)群較大的規(guī)模與效益，也說明現(xiàn)在全國城鎮(zhèn)的空間分布不均勻。

　　這三個城鎮(zhèn)群各具特點。比如，珠三角面積比長三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬平方公里左右，而長三角則有十幾萬平方公里的面積。所以，珠三角發(fā)展中要非常注意土地面積、人口數(shù)量等尺度的問題，而一般人思考問題，常常離開尺度。

　　珠三角還有一個重要特點，就是緊連港澳。考慮珠三角城鎮(zhèn)群問題，一定要把港澳囊括進來。要正視香港的帶動作用。這是珠三角與長三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點，是珠三角的優(yōu)勢。

　　隨著2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開，中國特色的城鎮(zhèn)化之路將在2014年開始新的實踐。在這三個區(qū)域內(nèi)，中心城市對周邊的影響是什么樣的？

　　鄒德慈：在京津冀地區(qū)，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒有充分發(fā)揮優(yōu)勢互補。京津距離較近，但兩個城市的職能、在國家的地位上有很大差異。北京是國家的首都，是全國政治中心的地位毋庸置疑，同時也是科技、文化中心和國際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國際港口城市、北方經(jīng)濟中心。但在發(fā)展過程中，天津與北京有一定的競爭和矛盾。

　　河北，各方面都在為北京、天津服務，產(chǎn)生著一種“虹吸”作用，長期以來不能得到很好的發(fā)展。

　　近幾年，河北在自己的發(fā)展戰(zhàn)略中，已經(jīng)認識到如何更好地處理與京津的關系，現(xiàn)在盡量利用北京，著力發(fā)展環(huán)首都經(jīng)濟圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱的三河、大廠、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展自己的經(jīng)濟。

　　同樣，長三角地區(qū)的輻射范圍也在不斷擴大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經(jīng)濟帶。

　　珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門，輻射兩廣、海南。不過，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發(fā)展起來了，但是粵北、粵西等地還沒有得到很好的發(fā)展。

　　我們要正確認識到，現(xiàn)在城鎮(zhèn)群對周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區(qū)的發(fā)展，甚至更為復雜的互動影響關系，尤其是大城市對周邊的影響。比如，全國經(jīng)濟發(fā)展水平位于前50位的城市，它們對周邊地區(qū)的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動作用，有些則是抑制了周邊的發(fā)展。要具體問題具體分析。

　　城鎮(zhèn)群發(fā)展存在體制性障礙

　　記者：說到中心城市對周邊的負面影響，恐怕京津冀地區(qū)是非常典型的例子，您對這個區(qū)域的一體化發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：首先，加強生態(tài)環(huán)境綜合治理，進一步提升京津冀城鎮(zhèn)群參與國際競爭能力，強化其對周邊區(qū)域和“三北”地區(qū)的輻射帶動作用，以自主創(chuàng)新和經(jīng)濟結構調(diào)整引領國家發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，是當前的重要任務。

　　同時，要認識到中心城市過度集聚、區(qū)域一體化程度不足、生態(tài)環(huán)境惡化，是制約京津冀與其他地區(qū)聯(lián)動發(fā)展的突出問題。

　　我們要以首都新機場建設為契機，打造京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)，啟動首都經(jīng)濟圈建設；嚴格控制北京建設用地增長邊界，逐步引導首都職能區(qū)域化，強化首都南部地區(qū)發(fā)展，構筑面向區(qū)域的空間格局。繼續(xù)強化天津濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)引領作用，依托“雙城雙港”空間格局，構建輻射帶動內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系和交通運輸體系。加快河北環(huán)京津區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，整體上形成首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工體系。

　　要推進區(qū)域性基礎設施建設。在京津外圍地區(qū)特別是首都機場、新機場地區(qū)構建大型綜合交通樞紐，打造面向區(qū)域的多交通方式緊密銜接的綜合節(jié)點。推動城鎮(zhèn)群、都市區(qū)內(nèi)部軌道設施建設，完善一體化發(fā)展的設施支撐。

　　并且，還要做好區(qū)域生態(tài)共育、環(huán)境共建。統(tǒng)籌考慮區(qū)域?qū)λY源的不同保障需求，共建區(qū)域性調(diào)蓄水庫等重大設施。逐步完善區(qū)域生態(tài)保障，合理構建補償機制，實現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)的資源共同保護與生態(tài)條件改善。重點健全北京與河北、內(nèi)蒙古等地區(qū)的區(qū)域生態(tài)保育補償機制，構筑首都經(jīng)濟圈生態(tài)安全格局，并加強對環(huán)首都貧困地區(qū)的發(fā)展扶持，提升欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展水平。

　　記者：在三大城市圈以外，近年來成渝城鎮(zhèn)群、長江中游城鎮(zhèn)群等都得到了很大關注，對于所有這些重要的城鎮(zhèn)群，您認為它們下一步發(fā)展的障礙是什么？

　　鄒德慈：把四川、重慶合成一個“成渝城鎮(zhèn)群”，顯然看到了二者之間千絲萬縷的聯(lián)系。但是，現(xiàn)在看來，成渝城鎮(zhèn)群的發(fā)展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協(xié)同發(fā)展。

　　另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領導的因素。雙方的領導者作為決策者，對自己省區(qū)的發(fā)展起著不可忽視的作用。

　　成渝、長江中游城鎮(zhèn)群，包括三大城市圈，都是按照經(jīng)濟、交通、社會聯(lián)系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區(qū)的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開，由于行政體制的不同，在發(fā)展過程中產(chǎn)生了極大的影響，尤為明顯的體現(xiàn)在房價上，燕郊的房價與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問題是一個共性的問題，需要從國家層面協(xié)調(diào)。

　　我認為，城鎮(zhèn)群當前的發(fā)展，需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，只有較好的協(xié)調(diào)機制，才能解決城鎮(zhèn)群內(nèi)部各城市、區(qū)域之間的協(xié)作與聯(lián)系，發(fā)揮它們的優(yōu)勢，避免出現(xiàn)惡性競爭與矛盾。

　　目前來看，還沒有形成較好的協(xié)調(diào)機制。跨省的區(qū)域協(xié)調(diào)必須由國家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協(xié)調(diào)的。

　　只要大家形成共識，不同區(qū)域之間的行政割裂問題是可以協(xié)調(diào)的。關鍵是需要一個機制。如何解決這個問題，目前還不明朗。

　　當前的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)提到國家層面高度。說到底，需要有一個具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力的機構，要協(xié)調(diào)不同群體間的利益關系。我相信中央已認識到了這些問題，也會逐步解決。

　　當前，對于城鎮(zhèn)群、區(qū)域一體化發(fā)展來講，快速發(fā)展的高鐵交通是一個非常有利的事情。

　　不能都追趕大城市

　　記者：三大城市圈，加上成渝、長江中游，您對這五大核心城鎮(zhèn)群這一步發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：五大核心城鎮(zhèn)群，是我國參與國際競爭和分工的核心區(qū)域，是引領全國社會經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，是最重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)，當前核心任務是率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結構，提升參與全球分工與競爭的能力。

　　若想取得進一步的發(fā)展，必須推進“巨型城市”---一般是指人口規(guī)模超過800萬至1000萬的特大城市---的職能提升和空間格局優(yōu)化，強化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國際化職能發(fā)展，提升其在世界城市體系中的地位。構建面向區(qū)域的開放性空間布局，推動中心城市的功能和人口疏解，避免過度集聚發(fā)展導致的“城市病”。

　　需要建立城鎮(zhèn)群內(nèi)部協(xié)調(diào)機制，加強區(qū)域內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進公共服務均等化，縮小城鎮(zhèn)群內(nèi)部差距，推進區(qū)域一體化發(fā)展，進而提高區(qū)域的整體競爭力。

　　應該積極探索這類地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，減少工礦建設空間和農(nóng)村生活空間，適當擴大服務業(yè)、交通、城市居住、公共設施空間，擴大綠色生態(tài)空間。控制城市蔓延擴張、工業(yè)遍地開花和開發(fā)區(qū)過度分散，促進城市集約緊湊發(fā)展。

　　要按照省內(nèi)外進城務工人員市民化平等原則，積極推進城鎮(zhèn)群地區(qū)進城務工人員的市民化，盡量避免發(fā)生進城務工人員區(qū)域歧視現(xiàn)象。

　　此外，應該建立以生態(tài)環(huán)境為核心的城鎮(zhèn)群生態(tài)保護機制，具體包括制定區(qū)域生態(tài)安全體系的管理法規(guī)，建立區(qū)域排放總量控制與市場交易機制，建立排污權交易市場，利用市場機制完善平等和高效的區(qū)域生態(tài)補償機制。