編者按

　　編制城市環境總體規劃是應對當前環境保護面臨的巨大壓力、加強城鎮化進程環境保護和推進生態文明建設的一項重要舉措。而要大力推進城市環境總體規劃編制工作，必須深入理解和準確把握其內涵和定位。遼寧省大連市在推進城市環境總體規劃編制試點工作中，在理論和實踐方面取得了積極進展。本版今日特刊登他們有關城市環境總體規劃內涵思考方面的文章，以饗讀者。

　　國務院不久前印發《大氣污染防治行動計劃》，明確把“研究開展城市環境總體規劃試點工作”作為優化空間格局的重要舉措，納入城市大氣環境綜合治理總體安排。這是環保工作的又一次重大理論創新和實踐深化，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

　　城市是人類文明的產物，環境是自然界的存在狀態，規劃是進行狀態調整、過程控制和政策安排的工具。城市環境總體規劃就是對城市環境中整體性、長期性、基本性問題進行思考、考量和設計而形成的工作部署和實施方案，并伴隨著城市經濟社會發展和環境保護的進程不斷完善的一項工作。

　　要推進城市環境總體規劃工作，必須深入理解和準確把握城市環境總體規劃的內涵，這是一個重要前提。

　　城市環境規劃源起及國際經驗

　　城市，最初是在農業生產有了剩余、手工業從農業分離，進而商品交換擴大、形成固定交易市場，并與防御性城堡融為一體中逐步發展起來的。人與自然的關系，自城市出現就客觀地存在著。城市是人類作用于環境最深刻、最集中的區域，同時也是大氣、水、噪聲、垃圾等環境污染最集中的區域，結構性、布局性、區域性的城市環境問題已演化為城市病。現在提出加強城市環境管理，是隨著人們處理與自然界關系的實踐不斷發展、認識不斷升華的產物。

　　在城市產生及早期發展階段，城市多是政治、軍事中心，承擔著人口聚集、商品交換的作用，人類開發利用自然的能力低下，對自然的破壞也很有限，自然環境容量很大，基本上處于天人合一的共存狀態。

　　在中世紀階段，即前工業化社會時期，城市日益繁榮富庶、人口聚集程度提高，人類主動利用自然、開發資源的能力增強，相應地對自然有所破壞，局部地區甚至較為嚴重。同時，隨著人口規模不斷擴大，在當時的生產力水平下，局部地區出現過人口增長超過資源承載能力的狀況，乃至引發爭奪資源的戰爭。但是，相對于人口規模和消費水平，資源環境還有較大容量，城市中人與自然維持著以局部性、階段性不和諧但整體相對平衡為特征的融洽關系。

　　進入工業社會后，人類進入機器時代，科技進步加快，大工業生產迅猛發展，人類利用自然、改造自然的能力空前提高，創造了前所未有的巨大物質財富。城市人口數量大幅增加、人均壽命大幅提升、人們的生活水平大幅提高，工業化的這些成果都是歷史的進步。但是，傳統工業化道路也使得人與自然的矛盾越來越尖銳，自然資源日趨匱乏，環境污染日漸嚴重，生態系統惡化加劇，人類生存和發展面臨生態危機的重大威脅，人與自然的關系全面緊張，城市變得很不和諧。

　　20世紀70年代，隨著人類環境意識的覺醒，聯合國教科文組織在“人與生物圈計劃”中闡發了“生態城市”的思想，提出以生態學原理為基礎， 以可持續發展為目標，基于社會、經濟、自然三者高度統一，實現生態系統的結構合理、功能高效、關系和諧。一些國家逐步把環境保護思想納入現代城市規劃，通過制定方向明確和目標具體的發展規劃，引導城市建設全面、有序推進。

　　歸納起來，主要有3種類型：

　　一是以美國為代表的法制保障型城市環境規劃。政府組織制定城市環境規劃，并輔之以法規政策支持。1976年，美國通過了《資源保護和廢棄物回收法》，有半數以上的州也制定了相關法規，還利用直接稅收減免和投資稅收抵免等優惠政策促進企業重視、加強城市生態保護和資源節約，為生態城市建設創造了良好的制度環境。

　　二是以德國、日本為代表的項目推動型城市環境規劃。通過大氣環境保護、能源利用、垃圾處理和居民區生態環境處理項目等有效推進城市建設，使交通擁擠、住房緊張、環境污染嚴重和資源浪費等現象大為改觀。

　　三是以新加坡為代表的統籌協調型城市環境規劃。堅持城鄉結合的思想，在生態城市建設規劃中，將城郊建設成原始公園，并將農田和森林以及其他景觀融合在田園城市建設中，從而實現人工景觀與自然環境的和諧統一。

　　預防重于應對，規劃引領管理

　　城市環境管理是探索人與自然、人與社會及城市發展的規律，研究特定時期城市存在和發展的經濟社會條件與人文地理環境的科學。我國政府歷來高度重視城市環境管理，上世紀80年代，在城市規劃中就對環境保護問題予以關注。

　　1989年12月26日，第七屆全國人大第十一次常委會通過《城市規劃法》，明確提出城市規劃應當注意保護和改善城市生態環境，防止污染和其他公害，加強綠化建設，保護歷史文化遺產、傳統風貌、地方特色和自然景觀。“八五”期間，城市環境保護規劃要注重環境保護與經濟和社會協調發展，突出城市環境綜合整治和工業污染防治內容。“九五”、“十五”期間，國家相繼提出要把可持續發展戰略納入經濟社會發展長遠規劃、走新型工業化道路。特別是2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，強調“統籌人與自然的和諧發展”，對于推動城市環境保護規劃工作起到了承前啟后的重要作用。

　　這一時期，城市環境管理力度不斷加大。編制城市規劃，對涉及城市發展長期保障的資源利用和環境保護內容，是必須嚴格執行的強制性內容。“十一五”以來，我國通過編制實施經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃等促進了城市經濟社會發展。但是，這些規劃對資源環境要素的空間布局安排不夠全面、深入，管理措施被動、單一，是結果型的、被動的、后置的，而不是事前預防的、主動的、前置的規劃。

　　正是因為缺乏一個具有發展戰略性、區域協調性和空間開發統籌性的生態環境保護與建設的頂層設計，造成城市環境管理處于事后、末端、補救的局面。因此，城市環境管理要向前端推進，考慮從源頭解決問題，必然要求規劃編制從要素處理、綜合治理轉變到社會管理，從開始重視要素末端，然后到源頭、過程、末端的全過程，發展到對公共服務、公共產品的社會管理，突出預防重于應對、規劃引領管理的思路。城市環境總體規劃呼之欲出、應運而生。

　　城市環境總體規劃是重要環境戰略

　　城市是落實生態文明建設的重要空間載體，通過推進城市經濟、社會、環境建設，堅持尊重自然、城鄉統籌、區域協調、合理布局、節約土地、集約發展的原則，合理配置產業、人口、基礎設施、公共服務設施等經濟社會要素，促進資源、能源節約和可持續利用，保護和改善生態環境。實現這些目標和任務，需要在環境方面做出總體安排，特別是在時空布局上要有一個頂層設計和總括安排。城市環境總體規劃就是在城市尺度上推進生態文明建設的生動實踐和豐富探索。

　　可以說，城市環境總體規劃是環境規劃從經濟約束型向環境約束型規劃轉變的產物，是我們在加快推進新型城市化進程中，為加強環境保護頂層設計而率先提出的。揭示其本質、豐富其內涵，把它作為一項重要環境戰略予以推行，是環保部門參與城市管理綜合決策的又一重要舉措。這對于我國環境規劃理論方法體系創新具有里程碑式作用，更是我們在探索環保新路中的創舉。

　　一、城市環境總體規劃的概念

　　城市環境總體規劃是城市人民政府以當地資源環境承載力為基礎，以尊重自然、順應自然、保護自然為準則，以可持續發展為目標，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，統籌優化城市經濟社會發展空間布局，確保實現經濟繁榮、生態良好、人民幸福所作出的戰略部署。

　　規劃立足于統籌、平衡城市內各種資源環境要素，把環境保護工作融入城市經濟社會發展戰略全局，科學謀劃、指導和優化城市格局、產業布局；探索空間落地和時間安排，避免空間利用無序、惡性競爭、重復建設、盲目投資等情況的發生，為其他各項規劃順利落地提供基礎性指引；逐步形成事先、全面、預防的城市環境管理新格局，具有基礎性、先導性、前置性和制約性的作用。

　　二、城市環境總體規劃的核心問題

　　城市環境總體規劃的核心問題是處理好規模、結構和布局問題。規模涉及城市人口、經濟、用地規模；結構涉及人口結構、經濟結構、能源結構與用地結構；布局涉及產業布局、人口布局及生態保護布局等。城市環境總體規劃是指導、調控城市經濟社會發展與環境保護的總體安排。經法定程序批準的城市環境總體規劃，是編制城市近期環境保護規劃、詳細規劃、專項規劃和實施城市環境管理的法定依據，是引導和調控城市經濟社會發展、保護和管理城市資源環境的重要依據和手段，也是環境保護參與城市綜合型戰略部署的工作平臺。其立足點和著力點是限制、優化、調整，是從環境資源、生態約束條件角度為城市經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃提出限制要求，是資源環境承載力約束下的城市發展規模與結構優化，是基于生態適宜性分區的城市布局優化調整，通過劃定并嚴守生態紅線以限制無序開發。

　　三、城市環境總體規劃的基本要求

　　城市環境總體規劃的基本要求是科學把握城鎮化發展規律和走勢，借鑒國內外城市規劃的先進經驗，實現由擴張型規劃向集約型規劃、功能型規劃、效益型規劃、人文生態型規劃轉變，給予城市人文關懷，樹立美麗與發展雙贏的理念，從源頭和頂層進行謀劃與設計，真正做到未病先防、已病防變、已變防漸，著力提高規劃的科學化水平。

　　要深入開展城市環境系統解析和中長期環境形勢分析。對城市經濟社會發展中出現的環境問題要望聞問切，通過號脈辨病找到關鍵癥候，并研究提出解決方案；通過科學合理地配置環境資源，將有限的環境容量配置到最需要發展、最能帶動全局發展、最能促進快速發展的區域和行業，推動形成經濟、生態、社會效益高的綠色產業格局。

　　要將城市環境總體規劃與城市經濟社會發展的各方面規劃相結合，將資源環境目標與經濟社會發展目標有機統一，使經濟建設、社會發展與資源環境稟賦相適應，使區域發展規劃與地區資源環境承載能力相適應，以最小的資源消耗和環境代價換取最大的經濟社會效益。還要善用留白技法，為生態修復留出更多空間。

　　四、城市環境總體規劃的特征

　　城市環境總體規劃的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特別是劃定并嚴守生態紅線，改變以前環境規劃仿佛飄在空中、無從下手的狀況，要把每項要求落實到每個地塊、每個區域、每一個重點源。環境規劃要成為促進精細化、規范化管理的有效載體。

　　二是融合性。城市規劃體系中的所有規劃都不具有排他性和競爭性，而是具有和諧性和共融性，在相互銜接的基礎上相輔相成。在城市規劃體系中，城市環境總體規劃要統籌協調、彰顯特色、突出抓手、合力推進，要用市場手段激發經濟社會和環保工作的活力；要用行政、技術、法律等手段為城市環境管理工作提供動力；用基于社會的管理機制體制改革，把環境保護融入城市經濟社會管理大局之中。

　　三是剛性與彈性結合。突出處理好剛性約束與彈性把控的關系，特別是妥善處理和安排好容量、總量、質量、風險之間的關系，做好生態紅線、資源消耗上線和生態環境容量底線等概念范疇與制度安排，用好存量，找出增量，為未來尋找發展空間，提供更多的生態產品。

　　編制實施城市環境總體規劃具有重大意義

　　我們要推進的城市環境總體規劃，是國家城鎮化戰略的重要組成部分。編制實施城市環境總體規劃，對于優化經濟發展、改善環境質量、保障民生具有重大意義。

　　編制實施城市環境總體規劃，是推進城市生態文明建設頂層設計的關鍵基礎。要從源頭上對城市環境管理進行頂層設計，科學分析、準確把握城市生態環境建設與保護中存在的問題，統籌謀劃、研判，提出環境管理的對策和措施；堅持預防為主，避免出現風險和問題后再去補救、治理的現象發生，堅決做到不欠新賬；走出一條低投入、低消耗、少排放、高產出、能循環、可持續的新型工業化道路，促進在城市中人與自然和諧共處、良性互動、持續發展；構建科學合理的城市化格局、生態安全格局，破解不同城市發展階段中所遇到的“成長的煩惱”或“成功后的困惑”，推動城市經濟社會健康、集約發展。

　　編制實施城市環境總體規劃，是為所在城市的環境管理工作找到坐標、明確目標、查找問題、提出對策。其中，坐標要有維度，目標要有高度，問題要有深度，對策要有力度。

　　因此，城市環境總體規劃既是適應城市自身發展，更是瞄向區域和潮流；既是破解城市經濟社會發展中面臨的資源環境管理約束和瓶頸問題的有力手段，更是解決新型城市化、工業化兩輪驅動背景下，在城市尺度下大膽探索經濟社會發展和環境保護的關系，從提高競爭力、滿足幸福度、加強公共治理的角度，把城市環境總體規劃融入城市管理中，真正實現城市環境管理轉型。這樣，編制實施城市環境總體規劃不但成為城市經濟社會發展的必需，而且成為經過努力就可以實現的選擇。

　　（作者：遼寧省大連市環保局局長）