決策層應(yīng)該關(guān)注的，便是類(lèi)似的社會(huì)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)及其規(guī)律，對(duì)中小城市的功能進(jìn)行設(shè)計(jì)，使其融入到整個(gè)城市集群中，使其能很好地成為吸納人口及生活的地方。加之市內(nèi)交通、城際快運(yùn)的輔助配套來(lái)構(gòu)建互動(dòng)式、關(guān)聯(lián)式的發(fā)展機(jī)制，城市集群可能對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮難以估量的推動(dòng)作用。

　　目前而言，其細(xì)節(jié)規(guī)劃還未成行，需要中央有關(guān)部門(mén)的后續(xù)深入。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：從中國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀看，沿海地區(qū)承載了過(guò)重的人口、產(chǎn)量等功能，土地制度應(yīng)如何引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)與人口向中西部遷移？在全國(guó)區(qū)域性發(fā)展方面，應(yīng)如何調(diào)整全國(guó)布局來(lái)配合實(shí)施土地政策？

　　胡存智：首先，必須有整體統(tǒng)籌的良好規(guī)劃，無(wú)論中西部或東部地區(qū)都應(yīng)做出相應(yīng)思考。

　　盡管東部地區(qū)存在個(gè)別城市集群的雛形，但完全由市場(chǎng)主導(dǎo)的形成過(guò)程中，城市之間的有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)、互補(bǔ)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，基本處于各自為營(yíng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。因此，在國(guó)家資源粗放開(kāi)發(fā)和利用的背景下，東部城市所承載的經(jīng)濟(jì)社會(huì)密度并不足，其城市集群的整體運(yùn)行質(zhì)量還尚待提升。

　　長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀地區(qū)城市集群發(fā)展基礎(chǔ)較好，海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶以及中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群等也具備一定發(fā)展?jié)摿Γ移涑鞘屑阂坏┬纬桑瑢?duì)中西部的影響和帶動(dòng)作用將非常可觀。只有在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將上述地區(qū)作為整體考慮，分析清楚其相互之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來(lái)統(tǒng)籌安排，才能形成巨大活力。

　　此外，對(duì)于邊境地區(qū)這類(lèi)既急需發(fā)展、又同時(shí)擔(dān)任睦鄰友好重任的特殊地區(qū)，也須展現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力和活力，帶動(dòng)相鄰周邊的一些區(qū)域共同發(fā)展，將其原有的邊界意義擴(kuò)展為全球一體化中重要的合作區(qū)域。

　　邊境地區(qū)城市集群，關(guān)乎鄰國(guó)城市的發(fā)展與兩國(guó)國(guó)防安全，越繁榮就越和平安定。值得一提的是，接下去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程如果不將邊境城市納為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)其功能互補(bǔ)和作用提升，僅以無(wú)頭緒、無(wú)目標(biāo)的土地政策跟進(jìn)，則將治標(biāo)不治本。

　　流量替換增量

　　在全國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，目前為止還主要遵照國(guó)務(wù)院2010年出臺(tái)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》進(jìn)行實(shí)施。

　　規(guī)劃詳細(xì)規(guī)定了國(guó)家層面的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，將環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠江三角洲地區(qū)納為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，而冀中南地區(qū)、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長(zhǎng)地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)江中游等地區(qū)因其特有的資源稟賦條件，則被列為了國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域。

　　在新型城鎮(zhèn)化的全新要求之下，原有規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一些非積極因素將如何避免，一時(shí)成為了國(guó)土資源部的新課題。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：主體功能區(qū)規(guī)劃作為我國(guó)目前最主要的區(qū)域規(guī)劃，從政策出臺(tái)至今仍存在一定實(shí)施障礙。部分地區(qū)表示政策出臺(tái)兩年來(lái)，諸如土地、信貸政策的配套掛鉤尚有差距，尤其限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)的管控存在一定問(wèn)題，地方政府積極性有限。在接下去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，您將如何看待這些配套措施的規(guī)劃和實(shí)施？

　　胡存智：國(guó)家按照主體功能區(qū)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行區(qū)域性開(kāi)發(fā)，戰(zhàn)略非常正確，既重點(diǎn)突出又方向明確，將作為我國(guó)在國(guó)土開(kāi)發(fā)中的一個(gè)重要依據(jù)和戰(zhàn)略部署長(zhǎng)期存在。

　　例如，北京的資源稟賦相對(duì)較差，因而適用于優(yōu)化開(kāi)發(fā)而非重點(diǎn)開(kāi)發(fā)。而如果三江源自然保護(hù)區(qū)等都被無(wú)序開(kāi)發(fā)，則中國(guó)的生態(tài)環(huán)境將受?chē)?yán)重影響。因而，按照主體功能區(qū)來(lái)開(kāi)發(fā)資源，是全民族、全社會(huì)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)認(rèn)識(shí)的提高及理念的提升。

　　但是，由于該戰(zhàn)略提出時(shí)間有限，目前還未出臺(tái)具體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)目錄等細(xì)節(jié)。總體上看，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)，必須減少或防止開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的進(jìn)一步提升，土地政策則必須相應(yīng)壓縮建筑用地規(guī)模的擴(kuò)大，尤其在禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)更須減少建設(shè)用地，以配套整體戰(zhàn)略。

　　十八大提出，政府應(yīng)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，從更寬的視野和角度來(lái)實(shí)施土地政策，因而產(chǎn)業(yè)目錄的編制也被多部門(mén)提上議程，正在研究確認(rèn)之中。

　　關(guān)鍵在于如何統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。即便是優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)，也必須負(fù)有較大的環(huán)保任務(wù)。而所謂環(huán)保，不僅是自然生態(tài)的保護(hù)，也包括諸如城市綠化帶、交通人文等人居生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。而北京地區(qū)數(shù)月來(lái)遭遇的PM2.5等霧霾污染，便是人居生態(tài)急需保護(hù)的典型案例。

　　目前，國(guó)土資源部正在制定國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃，已經(jīng)提出了優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)需要政府和國(guó)民有針對(duì)性、有主體性的重點(diǎn)保護(hù)，尤其對(duì)人居環(huán)境的重視已提到了新的層面。這即是說(shuō)，對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)正在成為城鎮(zhèn)化實(shí)施的規(guī)劃重點(diǎn)。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》：無(wú)論國(guó)土規(guī)劃抑或空間布局，問(wèn)題最多的不在規(guī)劃層面而在于政策落實(shí)層面。對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的針對(duì)性保護(hù)，相關(guān)部門(mén)能否出臺(tái)更為嚴(yán)格的規(guī)范性措施？

　　胡存智：政策執(zhí)行起來(lái)非常復(fù)雜。

　　設(shè)立優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的真正意圖，并非簡(jiǎn)單粗暴地禁止土地開(kāi)發(fā)，而是需要在城市區(qū)域內(nèi)進(jìn)行環(huán)境整治、靈活調(diào)整和重新布局，需要將建設(shè)用地變成流量而非增量。

　　通常而言，政府對(duì)符合條件、有土地需求的機(jī)構(gòu)給予土地，被稱(chēng)為增量。而流量控制，則要求有增量的同時(shí)必須存在減量，增減掛鉤地同步等量替換，讓土地存量始終保持一定。實(shí)施下來(lái)，既能夠增加環(huán)境宜居度，又能加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)從而創(chuàng)造價(jià)值。

　　具體說(shuō)來(lái)，城區(qū)中的棚戶區(qū)改造、城中村拆違等就是流量管控的做法之一。一方面以新開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)減少市區(qū)臟亂差的現(xiàn)狀，一方面將原有土地用于建造公共綠地、社區(qū)公園或農(nóng)田復(fù)墾，將土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利用工具來(lái)解決土地城鎮(zhèn)化的難題。