新型城鎮化土地大局探索

　　6月26日，十二屆全國人大常委會第三次會議召開，本次會議的一項議程是審議《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》（下稱《報告》），《報告》被認為首次明確提出了我國各區域、各類型城市具體的城鎮化路徑。

　　該報告源自于2010年底，由國家發改委會同國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部等14個部門啟動城鎮化規劃編制工作，在大量前期研究、實地調研和專題研討的基礎上，終于進入了臨產階段。在多年求索后，人口城鎮化和土地城鎮化這兩大決定性因素的走向，第一次明晰起來。

　　新型城鎮化的土地大局

　　作為探索城鎮化路徑的重要參與者和制定者，中學教師出身、先后擔任過國土資源部土地利用管理司和規劃司司長、現任國土資源部副部長的胡存智，談起城鎮化時感慨頗多。面對城鎮用地粗放低效、城市空間無序開發、重城建輕管理、生態和人居環境污染、全國區域性失衡發展等諸多難題，他有過深入思考。

　　2012年12月中旬召開的中央經濟工作會議明確提出“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。至此，中國的城鎮化已經概念明確并有了初步規劃，接下去就需要及時找到抓手并對配套政策查漏補缺，落實實踐。胡存智對此強調的是，集現行規劃執行與歷史問題解決雙管齊下的新模式。

　　城市集群挑大梁

　　前述《報告》中，中國城鎮化質量不高的問題被描述為“越來越突出”，農業轉移人口難以融入城市社會、市民化進程滯后以及土地城鎮化快于人口城鎮化等問題被擺上桌面。

　　在胡存智眼中，城鎮化的土地和人口等問題，區域經濟中的大、中、小型城市等各種因素，都必須協調起來配套發展。而城市集群，則是城鎮化協調發展的最可行途徑，隨之而來的各種配套措施也將以城市集群為中心展開，規劃先行。

　　《財經國家周刊》：城鎮化進程強調協調和配套發展。在當下大型城市尤其特大型城市高速擴張、中小城市尤其小城鎮相對低速發展的現狀下，現行的國家土地制度將如何調整來適應城鎮化的全面協調發展？

　　胡存智：毫無疑問，城鎮化是國家下一階段的重大戰略，各方制度均要與其發展相協調并提供支持和保障。但是，這并不意味著一項政策或制度就能促進大、中、小城市整體協調發展，而需要一整套復雜的制度體系。在明確了這一戰略方向后，就應根據我們的經濟條件來差異化規劃。

　　例如，北京作為全國的經濟中心、政治中心和文化中心，具有產業發達、就業容納力充分和產業分工細致的特點，因而全國的人流、物流和資金流大量流入至此，積聚了整個經濟社會發展的諸多要素。但大城市過快發展取決于歷史、經濟等諸多因素，并非抬高土地成本門檻、抬高居住成本等簡單措施能予以解決，否則只能讓征地和安置農民變得更為不易。

　　解決問題的關鍵，在于按照城市集群來統籌考慮，將北京帶動周邊京津冀內大、中、小城市共同發展，借助城市間的經濟往來、民間互動和人口遷移等，實現不同的功能配備。

　　以北京為例，未來北京居民不必選擇市中心乃至市區居住，諸如周邊車程僅1小時的河北廊坊、涿州等中小城市將成為良好的選擇之一。但目前，盡管涿州等城市已經具備一定發展實力并很有成為北京“后花園”的主動性，但北京等大城市對集群發展暫時缺乏深度思考，也缺乏與其他中小城市聯動的積極性。

　　我們應該在全國規劃出一定數量的類似日本東京的城市集群，摒棄割裂、孤立發展單個城市的城鎮化思路，要有打破行政區域的膽魄，采取整體規劃經濟、社會的互動互補措施，才能不僅讓小城市五臟俱全，更讓城市集群真正產生較大的輻射力。

　　《財經國家周刊》：城市集群發展的統籌可能跨省、跨界，且可能存在集群中其他城市因地價和勞動力成本等優勢，將中心城市的工商業企業轉移等現象，整體上應該如何統籌？

　　胡存智：必須從中央政府層面進行總體考慮和設計，這項工作的難度將高于對現行經濟發展的調控，因為其涉及到地區、省、市和中央各部門的利益協調。

　　事實證明，如今廊坊已經對北京的工商業企業產生了分流作用，大量企業盡管為方便客戶簽約而擁有位于北京的商場門店，但其公司總部、生產裝配車間等核心要素都已經整體搬遷至廊坊，市場發展已經促發了產業分工的產生。