城市的治理機制

　　3．15 中國的市長好像是他們城市的CEO。上級政府給他們確定考核標準、下達業績目標，他們對業績負責。大多數市長的精力集中在經濟增長和發展問題上，而對經濟發展的關注來源于計劃經濟時代。在一個現代經濟體系中，資源配置取決于市場力量而不是市長，而且市政府的本來角色是服務市民，包括提供好的學校、防止犯罪、維護公園、清潔街道、提供潔凈水、污水處理和排水系統等。在大多數國家這些幾乎是當地政府的全部支出項目。

　　城市的行政層級：傾斜

　　3.16 中國的城市體系在一個嚴格的直轄市、省會城市、其他地級城市和縣級市的行政層級上運作。這有兩個特點：第一，較高級別的城市“監督指導”較低級別的城市；第二，較高層級的城市享有更大的決策自主權、更多公共財政資源、更容易得到交通方面的便利。許多小城市和農村地區沒有足夠的財力投資公共服務。較大的城市看起來更容易得到“預算外”收入，而且有些得到了中央政府明顯的高水平的公共基礎設施投資。2009年7月發表的一項研究表明，最富有的5個省份的公共開支比重是最窮省份的3倍。

　　3.17 而在世界很多地方，由空間上不重疊的管轄權定義了一般目標政府和特殊目標政府。不同管轄權之間，一般目標政府享有同等的權力，特殊目標政府也一樣。因此，地方政府負責提供哪些具體服務是清楚界定的，不同地方政府在公平的基礎上競爭資源。當然，全國或省級政府可能在實踐中進行干預，以照顧首都或其他精英聚集的城市。但一般而言，總的趨勢是使所有的城市，無論大小，都能夠在平等的基礎上競爭。

　　3.18 更進一步講，在中國城市層級體系里，層級頂端城市里的企業更容易得到國內資本和外國直接投資（FDI）。研究表明，中國資本投資回報率在小城市和農村地區更高，這一不尋常的特點表明，在受到優待的地區投資相對過度。研究更進一步表明，在中國處于層級頂部的城市不是天生比其他城市更有生產力。但是銀行領域和資本市場缺乏全面改革表明，資本分配不是按照市場準則進行的情況很普遍。

　　3.19 很有趣，資本大量分配到城市體系最高端。

　　3.20 這種偏愛會導致什么問題呢？首先是資本配置不當。比如，在存在高回報的投資機會時，把資本投入到低回報的活動中。第二個問題則更隱秘：在很多發展中國家，偏愛政策導致國家首都或精英城市有更好的工作機會和公共服務水平，因而過多的移民被吸引到這些城市。移民對金錢的追逐通常會造成一個過度擁擠、管理很差的超大城市，生活質量很低。在中國，以前的移民管制導致移民流向本地的小城鎮。隨著管制放松，這一模式改變了。比如，在1996年-2001年期間，省會和直轄市人口的增長率（包括居住6個月以上的移民）是其他地級市的2倍和縣級市的4倍。雖然其中的一些城市仍然能夠吸納外來移民并從人口增長中受益，4個直轄市和一些省會城市的規模卻已經接近超大型城市了。而且，移民不會必然地選擇流向其人口增長能給中國帶來最大收益的那些城市，而是選擇在層級制度中有特權的城市。

4．未來十年城市化的政策選擇

　　4.1 必須通過關鍵的政策改革來對個人和城市管理者提供有效激勵，使他們能夠就城市規模、移民和空間布局等問題做出恰當決策，減少依賴上級政府發出的針對性不強的行政命令和定量指標。這種改革將提高經濟增長潛力，增加糧食安全，減少城鄉收入差距，推動可持續發展。增長潛力取決于兩個因素：（1）依然巨大的農業剩余勞動力，以及加大投入、土地改革帶動的巨大生產率提升；（2）城鄉收入和生產率的巨大差距。低生產率人口轉向高生產率有助于增長。并且，城市化助推規模經濟和國家的知識聚集。不然的話，大量的勞動力分散在農村部門，分散在鄉鎮企業和農地上。

　　4.2 中國改革主要是自上而下的（比如，來自國務院和中共中央）。我們的討論經常始于諸多潛在的經濟、社會改革以及正在進行的改革。問題是，地方政府可能陽奉陰違，或者由于需要地方政府開支而沒動力推進。在討論這些相關改革后，我們再討論政府的改革，這能增加經濟、社會改革實施的機會。

　　4.Ⅰ在快速城市化進程中統籌城鄉發展

　　4.3 這部分將著重考慮4個方面的政策，即減少城鄉收入差距、促進和諧社會建設、防止城市貧民窟蔓延、避免過度擁擠的大城市病。改革的目標是促進城鄉統籌，建立全國統一的勞動力和資本市場。統一市場可以使這些資源自由流動到生產效率和回報最高的地區，無論它是一個大都市還是一個生產紡織品的專業小鎮。統籌發展對于全國范圍的經濟效益和可持續的現代化以及增長都是很關鍵的，對于減少城鄉工資差距也具有很根本的意義。改革的另一個目標是中國必須嘗試汲取諸多拉美國家過去的教訓，立即開展政策和制度改革，促進農村移民更好地融入城市社會，避免城市貧民窟蔓延。

　　消除農村剩余勞動力進入城市的障礙

　　4.4 縱觀歷史，中國的人口遷移是受管理人口流動的戶籍制度控制的。這個制度極大地阻礙了人口遷移，因為它使得移民可獲得的個人福利遠遠低于移民促進中國經濟增長的巨大社會效益。這個政策改革的目的就是促進形成一個自由的、競爭的全國性勞動力市場，而不是一個管制得很糟的勞動力市場，這類似于中國經濟改革中建立統一的商品市場那樣。

　　4.5 第一項“改革”是觀念的改變。前面講到，中國的移民經常被看作“往返旅行”現象。為未來增長計，需要認識到移民將是而且應該是永久的，需要認識到家庭的需求，不僅僅是單個移民需要安頓下來。移民不只是雇員而是城市定居者。

　　4.6 必須進一步改革戶籍制度，使有什么戶口同是否有資格享受城里的公共服務、信貸和住房、社會保險和社會保障、教育和就業培訓相脫鉤。這種脫鉤將有利于鼓勵移民從低產出的農業轉向高生產率的城市工作，從而促進經濟增長和縮小城鄉收入差距。為了未來持續增長，各類改革應該充分認識到，未來的移民必將也應該是永久性的，各種安排要滿足移民者整個家庭的需求，而不是只考慮單個移民者的自身需求。更重要的是，這種改革將消除基于戶籍制度的城市二元社會的概念，那種概念從長遠來看將有害于社會政治穩定。