加快風景名勝區數字化景區建設 促進風景名勝區管理水平提高
從1982年首批至今，國務院共審定公布了6批187個國家級風景名勝區，規劃面積近10萬平方公里，約占國土總面積的1％。風景名勝區是我國廣袤國土上自然與文化遺產最精華、最集中、最有價值和最具代表性的地域。改革開放以來，我國的風景名勝區管理體系逐步建立，保護管理和接待服務水平逐年提高。特別是最近幾年，伴隨著信息化技術的突飛猛進和風景名勝資源保護與利用理念的不斷提升，數字化技術逐步成為新時期國家級風景名勝區現代化建設管理的主要手段，管理水平不斷提高，效益日益顯現。
一、奮斗五年，奠定了中國風景名勝區數字化建設的基礎
從啟動國家級風景名勝區監管信息系統工作至今，風景名勝區行業的數字化建設走過了將近五年的歷程。這五年當中在景區數字化建設方面邁出了可喜的幾步。2002年底，國家級風景名勝區監管信息系統建設研發和試點工作開始，形成了今天數字化景區建設的重要基礎層。2004年，推薦九寨溝和黃山納入了國家“十五”科技攻關計劃重點項目數字景區示范工程，著手探索景區現代化管理和服務的新模式、新機制。2005年開始，又在全國范圍內篩選了22個國家級風景名勝區列為試點單位，進一步加強數字化景區建設的指導和培育。尤其是去年，數字化景區建設的有關內容納入國家“十一五”重大科技支撐項目現代服務業專題，預示數字化景區建設面向未來發展的巨大潛力和光明前景。
（一）初步形成國家級風景名勝區監管信息系統框架體系
國家級風景名勝區監管信息系統是綜合運用信息化技術，以風景名勝區總體規劃為依據，對國家級風景名勝區工程建設、資源保護和利用狀況進行衛星遙感動態監測，為政府宏觀管理提供科技支撐的輔助管理系統。現階段的工作主要包括省級主管部門、國家級風景名勝區管理機構兩個層面的子系統建設和建設部網絡管理平臺的建設。截至目前，已組織完成全國29個省級主管部門和全國140余個國家級風景名勝區的監管信息系統的軟件系統安裝調試、衛星遙感數據采集，組織了180個國家級風景名勝區的監管系統現場技術指導，490余人參加了景區數字化建設基礎理論學習培訓。各國家級風景名勝區按要求配備了專職技術人員和固定計算機設備。監管信息系統網絡管理平臺研發工作歷時一年也已結束，近期開始在網站上調試。
（二）監管信息系統的建設成效初步顯現
在監管信息系統基礎上，于2005年、2006年分兩批對15個省的24個國家級風景名勝區進行了遙感監測抽查。利用國際上2.5米和0.6米高分辨率衛星遙感影像，采集國家級風景名勝區范圍內變化圖斑1000余處，組織省級主管部門對其中500余處有疑似新增工程建設項目的變化圖斑進行了現場核查和處理。在2005年對八達嶺等13處世界遺產地國家級風景名勝區進行的遙感監測核查中，衛星數據采集面積3萬余平方公里，監測面積1萬余平方公里；2006年對石花洞等11個國家級風景名勝區進行的遙感監測核查，衛星數據采集面積超過5.5萬平方公里，監測面積達2.5萬平方公里。在建設國家級風景名勝區監管信息系統以前，無論是國家層面還是地方政府，實施這種大規模風景名勝資源保護監測都是沒有的，也是無法實現的。通過連續兩年的監測核查，不僅客觀地反映了被監測國家級風景名勝區的地形地貌和規劃建設狀況，反映了幾年來風景名勝區綜合整治、資源保護的工作成效，同時也初步彰顯了數字化管理的權威性和對破壞風景名勝資源不法行為的震懾力。監管信息系統建設工作依托科技進步，促進主動依法行政，大大強化了各級政府包括風景名勝區管理機構對國家級風景名勝區的保護與監管力度。今年又有10個國家級風景名勝區列入衛星遙感監測核查名單，目前相關工作正在實施當中。
（三）推進了國家級風景名勝區中央數據庫建設
任何一個系統的數字化建設當中，其中央數據庫的建設都是核心和基礎工作。與國際上通行的由中央政府直接管理國家公園的做法不同，我們國家的風景名勝區雖然作為國家公共資源，但其管理職能和責任主要依靠所在地方政府以及相關職能部門來實現。因此對于國家級風景名勝區保護、規劃、建設、管理和利用等各方面的基礎資料，缺乏統一的、系統的、完整的積累。國家級風景名勝區監管信息系統建設工作的實施，從一開始就將系統中央數據庫的建設作為工作重點，力圖通過監管信息系統建設，建立并完善國家、省、景區管理機構各個層面的系統管理數據庫。目前，在建的中央數據庫已經儲存了100個以上的國家級風景名勝區的地理信息資料、規劃資料、衛星遙感影像資料和監測核查資料。衛星遙感影像面積超過8.5萬平方公里，有監測數據面積3.5萬平方公里，錄入了200余人的系統管理專職技術人員業務檔案庫，各類資料的收集和整理也逐步由紙質文件向電子化文檔過渡。按照系統中央數據庫建設的規劃要求，所有數據正在按照基礎信息、規劃信息、遙感信息和監測信息等四個模塊進行系統分類，統一納入監管信息系統網絡管理平臺。中央數據庫的建設不僅為國家級風景名勝區衛星遙感監測提供了賴以對照的基礎本底，更重要的是推動了國家宏觀層面的風景名勝區信息化管理。目前的數據庫建設只是剛剛開始，隨著數據庫的不斷擴容和升級，今后還將為風景名勝區管理機構的日常管理和網絡平臺開放公眾旅游服務功能提供技術支撐。
（四）數字化景區建設試點工作取得重要進展
開展數字化景區試點工作之初，首先組織有關專家，在總結九寨溝和黃山兩個數字化示范景區建設經驗基礎上，編制印發了《國家重點風景名勝區數字化景區建設指南（試行）》，對數字化建設目標、技術路線、重點建設項目和具體實施辦法等都提出了明確要求和統一技術標準，促進了試點景區規范化建設和信息共享，對風景名勝區行業數字化建設起到很好的總攬和指導作用。據初步統計，目前已有石林、青城山?都江堰等12個試點景區的數字化建設總體方案通過建設部專家組的評審；黃山、峨眉山等8個試點景區初步建成了綜合性的數字化指揮調度中心；九寨溝、武陵源等10個試點景區開通了門票網絡預售，累計銷售額超過10個億；龍門、廬山等15個試點景區安裝使用了電子門禁系統；十三陵、鐘山、天山天池等20個試點景區建成LED大屏幕信息發布系統，通過衛星聯播實現了景區資源相互推介宣傳；大部分試點景區還都建成使用了森林防火或集游客安全、資源保護等多功能為一體的綜合視頻監控系統，實現了對主要景區、景點和游人集中地帶的實時監控。峨眉山風景名勝區按照數字化建設總體方案，加緊實施“1153N系統”工程，構建生態保護、管理服務和市場營銷三大體系，設立監控、門禁、旅游咨詢等多個子系統，形成景區保護、管理、服務、營銷等全方位的數字化管理體系。武陵源近幾年來積極推進“數字武陵源”建設，完成了規劃監測系統、森林防火系統、電子門禁系統、視頻監控系統、GIS地理信息系統、GPS車輛調度系統、電子導游系統、網絡售票系統等10個系統,“數字武陵源”雛形初顯。石林和河南云臺山風景名勝區的數字化建設，都是2006年4月在昆明召開數字化景區試點座談會議之后啟動的，雖然起步較晚，但起點高，成效顯著。石林等景區的數字化建設還得到聯合國教科文組織遺產保護專家的高度評價。另外，數字化景區建設工作也得到了國家有關部委的大力支持，以此為基礎的研發課題已經納入“十一五”國家科技支撐重點扶持項目，旨在建設具有中國特色的旅游目的地資源營銷技術體系、服務體系和產業鏈條。該課題的實施必將對我國的數字化景區建設產生強勁的推動力。
總結幾年來國家級風景名勝區數字化建設的實踐，當前還面臨著不少問題和困難。首先是一些景區主要領導對數字化建設缺乏足夠認識。搞好數字化景區建設，需要現代信息技術的支撐，需要大量資金的投入。但是，從根本上講技術問題不是瓶頸，資金投入問題也不是核心問題。有些景區試點建設步子邁不開，關鍵是景區領導對景區數字化建設的認識理解和工作的方式方法有差距，看不到數字化建設對提高景區核心競爭力、提升景區現代化管理水平，特別是對高端景區未來發展的極端重要性。二是協作意識不強。一些景區在面對和處理資源共享、共謀發展等數字化建設的實際問題中，缺乏了解和溝通，相互協作明顯不足。三是現有傳統模式下的管理體制和運行機制僵化，不能適應數字化條件下的協同聯動和扁平化高效管理模式。四是專業人才匱乏，特別是較偏遠景區，數字化建設從方案制定到各系統實施和維護基本只能依靠外援，沒有自己穩定的專業技術隊伍。
二、提高認識，增強加快數字化景區建設的緊迫感和責任感
我們所處的時代是一個信息化時代，信息化的浪潮正在對全球范圍內的政治、經濟、科技、文化、軍事以及意識形態產生越來越廣泛和深刻的影響。如果說國家的信息化水平是衡量一個國家綜合國力的重要標志，行業的信息化水平是衡量一個行業整體發展高度的重要尺度，那么景區的數字化建設水平則是一個景區綜合實力和現代化管理水平的最集中、最直觀的體現。
首先，數字化景區建設是落實《風景名勝區條例》依法管理的要求。國務院《風景名勝區條例》第三十一條第一款明確規定，“國家建立風景名勝區管理信息系統，對風景名勝區規劃實施和資源保護情況進行動態監測”。建立景區管理信息系統，搞好數字化景區建設，是法律賦予風景名勝區主管部門和每一個風景名勝區管理機構的重要職責。風景名勝區主管部門和國家級風景名勝區管理機構有責任、有義務搞好數字化景區建設，將《風景名勝區條例》的規定落到實處。
其次，數字化景區建設是管理手段的一場革命。數字化景區建設，不是簡單的用計算機代替手工勞動，也不是將傳統的管理方式照搬到計算機網絡中，而是借助現代信息技術，引進現代管理理念，對計劃經濟時期形成的不適應社會主義市場經濟體制要求的落后經營方式、管理方式、僵化組織結構、低效管理流程等進行全面而深刻的變革。沒有觀念的更新，就沒有機制的創新；沒有機制的創新，無論多么先進的機器設備都不能轉化為先進的生產力。
第三，數字化景區建設代表了風景名勝區未來發展方向。風景名勝區數字化建設是信息化技術發展和風景名勝區管理模式創新與結合的產物，是總結先進風景名勝區管理經驗、為適應景區現代化管理實際需要的新形勢而提出的，其成效方面傳統管理無法替代、無法比擬。隨著全球信息化時代的到來，數字化景區建設不但要與國際接軌，學習國際上先進的“國家公園”管理經驗，尤其要樹立中國國家公園的形象，增強國際競爭力。總之，數字化景區的建設與推進，體現了風景名勝區的綜合實力和水平，代表了中國風景名勝區現代化管理的前進方向。
幾年來的數字化實踐告訴我們，加強風景名勝區資源保護力度，需要搞好數字化景區建設；提高風景名勝區建設管理和經營服務水平，需要搞好數字化景區建設；樹立風景名勝區行業形象，打造中國風景名勝區的靚麗國際品牌，更加需要發展數字化景區建設。但是，我國的數字化景區建設目前尚處于起步階段，特別是與發達國家相比，總體上還有差距，數字化景區建設事業任重而道遠。國家級風景名勝區試點單位領導同志，要統一思想、提高認識，抓住當前“十一五”期間信息化發展的良好機遇和關鍵時期，增強數字化景區建設的緊迫感和責任感，創造條件，跨躍式發展，推動風景名勝區管理邁上一個嶄新的臺階。
三、統籌規劃，全面加快數字化景區建設進程
加快數字化景區建設進程，實現數字化景區工作的穩步、有序發展，必須統籌發展規劃、明確建設目標、突出工作重點。關于國家級風景名勝區數字化建設發展的基本思路和目標是：在完善現有國家級風景名勝區監管信息系統建設的基礎上，啟動國家宏觀層面的“數字化中心”建設，加快推進國家級風景名勝區數字化試點工作，逐步建成國家級風景名勝區衛星遙感監測、政務信息和電子商務三大網絡系統，力爭“十一五”期間我國風景名勝區行業的數字化整體水平有一個大的提升。全面加快風景名勝區行業的數字化建設，近期應著重抓好以下三個方面工作：
（一）抓緊國家監管信息系統網絡平臺建設
國家級風景名勝區監管信息系統網絡平臺，已經建設了一年多，是全國風景名勝區行業數字化發展的一個重要基礎。目前部內調試基本就緒，下半年就要開通試運行（具體工作還要通知）。各省級建設主管部門和24個景區數字化建設試點（示范）單位，要落實專門人員，積極做好溝通和相關配合工作，一定要確保在今年年底之前，實現衛星遙感數據和景區政務信息的網絡化傳輸，最大程度地實現國家級風景名勝區試點單位信息資源共享，提高工作效率和公共服務水平。
（二）搞好數字化景區建設試點單位的驗收
目前大部分試點景區都按照部里制訂的《國家級風景名勝區數字化景區建設指南（試行）》，從景區自身實際發展需求出發，完成了數字化景區建設總體方案的編制和評審工作，有些景區的實施步子邁得也非常快，效果非常顯著。按照原定計劃，部里年底開始將組織專家對建設成果較好的試點景區進行驗收。成熟一個，驗收一個，命名掛牌一個。同時我們也考慮可以適當擴大數字化試點景區的數量，將一些有基礎、有條件的風景名勝區新納入進來。另外也有少數試點單位數字化建設工作至今仍沒有任何實質性進展，甚至總體方案還沒有編制。年底之前仍不能有實質性突破的，我們將考慮取消其數字化景區建設試點單位資格。
（三）盡快完成行業數字化發展戰略規劃研究
數字化景區建設是一項龐大的系統工程。對于全行業的數字化發展我們已經有一個基本的目標框架，還需要細化，需要進行更加深入的論證和更加全面的戰略研究。要盡快拿出數字化景區發展戰略規劃研究成果，為“十一五”和今后相當一個時期的風景名勝區數字化建設工作，提供強有力的科技支撐。
省級主管部門和各試點單位，一方面要積極參與，配合做好上述有關工作，另一方面要學習先進景區經驗，加快試點建設步子。從數字化景區自身發展看，要特別抓好以下幾項重點工程：一是繼續完善監管信息系統建設，補充遙感影像數據和管理信息，拓展日常規劃管理應用；二是加強森林防火與游人安全電子監控系統建設，力爭做到核心景區和游人集中地域的全覆蓋，安全防范不留死角；三是做好門禁與電子票務管理系統，確保國務院批準的風景名勝區總體規劃對游客環境容量的指標控制，減輕景區環境壓力，提高旅游品質和游客滿意度；四是加強基礎數據庫建設，開發景區電子地圖，發展三維遙感數據應用。有基礎的景區要加快數字化指揮中心的建設。省級建設主管部門要進一步加強數字化景區建設指導、統籌和協調，做好轄區內數字化景區建設摸底調查工作，推薦有條件的景區加入數字化景區建設行列。
四、切實加強對數字化景區建設工作的組織領導
推進數字化景區建設，關鍵在應用，重點在落實，成敗在領導。各省級主管部門和風景名勝區管理機構的主要領導同志，一定要從風景名勝區未來發展的戰略高度和全局觀點出發，切實把此項工作抓實、抓好。
一要高度重視，加強領導。五年來的實踐證明，推進數字化景區建設工作，首要的問題不是技術問題，而是組織領導。主要負責同志切實擔起領導責任，及時了解和掌握工作情況，指導協調和解決問題。試點單位要成立專門的數字化工作組織領導機構，避免政出多門和多頭管理。
二要求真務實，講求實效。滿足風景名勝區管理和發展的需求是推進數字化景區建設的出發點和落腳點。要加強信息資源的開發和利用，用數字化管理的先進理念和技術，改造傳統管理，求得創新與發展，避免不切實際地一味求大、求全。
三要選準突破口，完善運作機制。我們的數字化整體水平和發達國家存在著差距，需要發展的領域很多，但不可能齊頭并進，全面開花。要打破自我壟斷和地區封鎖，把體制創新擺在突出位置。政府部門的引導和促進作用只是一個方面，要重視發揮市場機制的作用，吸引社會資金加快推進景區數字化建設工作。
四要加快人才培養。數字化建設是一項嶄新的事業，培養一支既懂管理又懂數字化建設的干部隊伍是加快數字化發展的當務之急。各景區領導對此要有充分認識，把人才培養作為數字化建設工作的重中之重，為培養和吸引人才創造良好環境。
我國風景名勝區集中了大量珍貴的自然和文化遺產，是自然史和文化史的天然博物館，保護好我國的風景名勝區資源是我們當代人責無旁貸的歷史使命。恰逢今年是中國風景名勝區設立25周年、開展國家級風景名勝區綜合整治工作5周年和國務院《風景名勝區條例》頒布實施1周年，近期將有一系列宣傳活動推出，風景名勝區事業也將迎來新的、更加健康發展的歷史時期。各級風景名勝區主管部門和風景名勝區管理機構，要站在歷史的新高度，抓住信息化帶來的發展機遇，努力用數字化平臺打造國際一流管理水平和服務水平的景區，開創我國風景名勝區事業的新局面。
作者：建設部城市建設司司長 李東序
摘自 中國風景名勝網
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